农村宅基地“三权分置”登记现状与思考

本文作者：肖攀

本文来源：中国土地

2018年中央提出，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，并进一步要求加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。面对新形势、新要求，一些地方在已有工作基础上，积极开展宅基地“三权分置”登记发证的探索，形成了不同的做法。

宅基地“三权分置”登记的地方探索

颁发不动产权属证书，确认分置后的宅基地使用权。例如：在浙江象山县，由村集体经济组织、村民、宅基地经营者共同签订农村宅基地使用权流转三方合同，期限不超过20年，由乡镇政府对流转合同进行鉴证，由不动产登记机构为转入方颁发确认宅基地使用权和房屋使用权的不动产权证书，同时将转出方的权利变更为宅基地资格权和房屋所有权。在浙江丽水市，先签订农村宅基地及房屋使用权流转合同，期限最长20年，经乡镇人民政府鉴证后办理登记，发放确认宅基地及房屋使用权的不动产权证书，宅基地及房屋使用权发证后可以抵押。在安徽旌德县，由宅基地所有权人、资格权人或使用权人、受让人签订宅基地使用权及房屋产权流转协议，期限不超过20年。不动产登记机构为宅基地所有权人、资格权人及使用权人核发一式三份、内容一致的不动产权证书，权利类型为宅基地使用权和房屋所有权。

既颁发宅基地使用权证书，也颁发宅基地资格权证书。例如：在浙江德清县，宅基地和农房使用权流转协议经集体经济组织同意并报乡镇人民政府批准后予以登记。转让年限在5年～30年的，颁发不动产权证书；出租年限不超过20年的，颁发不动产登记证明。农村集体经济组织编制农村宅基地资格权登记簿，为农民颁发农村《宅基地资格权登记卡》，农户资格权登记簿报乡镇人民政府和有关部门备案，作为宅基地审批依据。在四川崇州市，由交易双方签订房屋（宅基地）租赁合同，由市农村产权交易所进行交易鉴证。租赁方持交易鉴证书办理完税手续，持交易鉴证书和完税证明办理房屋租赁备案。租赁期限在 5年～20年且一次性支付租金不低于 5 年的，不动产登记机构向出租农户颁发宅基地资格权证，向租赁方颁发宅基地（房屋）租赁使用权证，证书均由崇州市人民政府监制。

颁发宅基地资格权证书，显化宅基地资格权。例如：山东平度市在部分试点村开展宅基地资格权认定工作，共认定宅基地资格权200多户，由当地乡镇人民政府发放《平度市农村宅基地资格权证书》200多本。证书上记载资格权人（户主）以及家庭成员，已使用宅基地情况。浙江义乌市固化农民宅基地资格权，对实施城乡新社区集聚建设的村民由自然资源管理部门发放《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益凭证》，登记的权利主体为村集体经济组织成员参加城乡新社区集聚建设的资格权人。新社区集聚建设资格权益可上市交易和质押。

以宅基地合作建房，登记确认宅基地或农房权利。例如：四川泸县允许农户以合法宅基地使用权，与股份经济合作社等第三方合作，通过双方协商、集体经济组织鉴证、村委会同意、附带协议和方案报镇级或县级人民政府审批后，实施共建共享，农民获得住房，第三方获得经营性用房，并采取分割登记方式确权登记发证，将农民住房分摊占地面积确权为宅基地使用权，将出资方房屋分摊占地面积确权为一定年限的集体建设用地使用权。湖南浏阳市开展城乡合作建房试点，允许有节余宅基地使用权的农户与城市资本合作建房，根据合作协议约定的房屋分配方案，向参与合作建房的城镇居民核发《城乡合作建房登记证书》，合作方对约定部分享有房屋使用权，可以流转。

目前登记实践面临的问题

宅基地资格权是否登记不明确。资格权是一种抽象的权利，法律上没有规定，以往的登记工作中也没有涉及相关的内容。一般认为宅基地资格权是集体经济组织成员基于身份申请取得宅基地的成员权，并非财产权。中央明确将资格权作为宅基地“三权分置”的一种权利后，各地在探索中，有的进行登记，有的不进行登记，有的纳入不动产登记范围进行登记，有的采取在登记簿或证书上备注的方式进行记载，有的由乡镇政府或者集体经济组织进行发证认定，做法差异较大。宅基地资格权与使用权的关系还不清晰，资格权登记发证会不会影响已经合法取得的宅基地和农房财产权，也较为困惑。

登记的权利和颁发的证书不统一。中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，实现宅基地资格权和使用权的分离，提高闲置宅基地和农房利用效率，这是以已经存在特定的宅基地和农房为前提的，借宅基地“三权分置”搞合作开发或者合作建房，或者套用宅基地退出机制，都不符合中央政策的意图。纳入不动产登记的权利类型和名称必须是确定的，各地探索中对宅基地“三权分置”后登记的权利名称差异较大，理论界提出法定租赁权、宅基地租赁权、剩余权、人役权、集体建设用地使用权等意见，认识也不一致。颁发的证书各异存在分散登记的风险。分置出去的宅基地权利还没有法律支持，农房使用权是否具备登记能力尚有争议，权利边界和关系有待从法理上进一步厘清。

登记的技术体系不支持。现有的不动产登记簿、操作规范和登记系统没有宅基地“三权分置”的权利事项，难以支撑宅基地“三权分置”登记发证。实际探索中，有的采取单独建台账的方式，未纳入不动产登记簿记载。有的因为系统功能不完善，每项业务的办理都需要技术人员在后台编辑，修改数据，操作繁琐且风险较大。另外，宅基地的用途主要是居住，“三权分置”后，很多居住用途实际变为经营性用途，各地都没有办理用途变更登记，登记中要不要反映这种变化需要明确。

在不动产统一登记体系下

推进“三权分置”登记

农村宅基地“三权分置”是中央的一项重大改革部署，不管宅基地管理与改革职责怎么变，都必须在不动产统一登记制度框架下，探索农村宅基地“三权分置”登记，防止产生新的分散登记，确保产权保护只能更加严格，不能削弱。

将宅基地“三权分置”登记纳入不动产统一登记范围。不动产登记是确认权利、保护权利的法定制度，宅基地“三权分置”登记是宅基地使用权登记的延伸和扩展，应当作为不动产登记的重要内容纳入不动产统一登记，这是落实改革、深化改革的内在要求，也是对宅基地“三权分置”的法律保护。不动产登记确认权利但不创设权利，也不设定权利，要根据宅基地“三权分置”的探索和最新实践，及时调整完善不动产登记制度，与改革相衔接，巩固改革成果。

通过标注的方式合理区分宅基地资格权和使用权。不动产登记以物为基础，宅基地资格权是取得宅基地的期待性权利，在取得宅基地之前没有物的存在，无法特定化，不符合不动产登记的条件，因此不宜纳入不动产登记的范围。但对于通过资格权取得宅基地且有明确资格权认定结果的，可以在办理宅基地使用权和房屋所有权登记时，在不动产登记簿附记栏标注“该权利人为宅基地资格权人”，与分置后的宅基地权利人相区分。

增加不动产登记簿内容记载宅基地和农房使用权。现阶段，宅基地仍然是保障农民居住权的主要方式，宅基地“两权分置”登记仍然是主流，要扎实推进农村“房地一体”的宅基地使用权确权登记。宅基地“三权分置”登记是新需求，要尊重已有工作成果，尊重资格权和使用权适度分离的现实，通过登记实现权利公平保护。中央提出“放活宅基地和农民房屋使用权”的方向，宅基地资格权人分置出去的权利名称可以界定为“宅基地使用权和房屋使用权”。资格权人的宅基地使用权是无期限的，而非资格权人的宅基地使用权有一定期限，使用期届满可以由资格权人收回，通过使用期限可以将两者区别开来。这样在不动产登记簿上增加“房屋使用权人”的内容，就可以同时兼顾农村“房地一体”登记和宅基地“三权分置”登记的需要。“宅基地使用权和房屋使用权”登记由不动产登记机构颁发不动产权证书，至于其是物权还是债权由法律来规定，登记簿只如实记载，不决定权利的属性。

完善登记制度满足宅基地“三权分置”登记要求。以问题和需求为导向，拓展不动产登记系统平台的功能，为宅基地“三权分置”登记提供技术支持。落实国务院关于推进农村一、二、三产业融合发展的要求，闲置宅基地和农房经批准用于发展农村新产业、新业态，导致宅基地和农房利用方式发生变化的，用途可以保留农村宅基地和住宅，不办理变更登记。宅基地“三权分置”登记是新生事物，要边试点、边实践，边研究、边总结，最终形成农村宅基地“三权分置”登记的操作办法，通过制度提升固化成熟的经验，更好地指导实践工作。

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