注意农业行政处罚案卷制作的十个方面

孙继承

简要梳理比较重要的十个方面问题，供大家参考、讨论和指正。

一、当事人。判断当事人的类型，第一重要的是看营业执照，而不是看店名、看许可证、看名片、听当事人自述。一般应当以营业执照记载的内容为依据。注意，不是以许可证上记载的类型为依据来确定当事人的类型。

法人设立分支机构，分支机构没有领取营业执照的，分支机构从事的违法生产经营行为，以设立该分支机构的法人为当事人。法人依法设立分支机构，分支机构依法领取了营业执照的，该分支机构属于“其他组织”；该分支机构从事的违法生产经营行为，以该分支机构为当事人。个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人；有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。依法领取法人营业执照的农民专业合作社，属于法人；依法设立并领取营业执照的分支机构，属于其他组织。依法领取了营业执照的个人独资企业属于“其他组织”。依法领取了营业执照的合伙企业属于“其他组织”。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为当事人。依法领取了营业执照的一人有限公司或者子公司属于“法人”。

二、案由。确定案由的原则，应当以调查发现的事实和法律条文为依据，但是要注意和处罚责任的衔接，在没有文件规定的情况下，不要简写或缩写。更不要自己创造，例如，有案卷表述为“未健全种子经营档案”，而种子法第八十条第四项的表述是“未按规定建立、保存种子生产经营档案的”。

特殊情况，如经营者经营的某农药既是假农药，又是劣质农药，在案由上，可以写经营假农药、劣质农药案，也可以写经营假农药案。可参考的规定：公安部关于印发《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》的通知(2010年12月27日公通字[2010]72号)明确指出：本意见违法行为名称中列举多个行为的，可以根据违法行为人具体实施的行为，选择一种或者一种以上行为进行表述。

三、调查取证的适当延伸。经营环节，尤其是检测不合格的假农药案件，可能涉及几个方面的违法，调查时需要注意。有的案件一看，案卷同时表明经营者是从三无来源进的货，但在违法事实认定和处理上并没有反映，这种情况下违法事实认定是有问题的。

处罚生产企业的案件，对生产行为的认定，比生产数量的认定更重要。全面调查取证生产行为的发生过程、地点、时间、使用的设备、使用的原料和参与生产的行为人，以及成品。而不只是仅仅关注生产销售数量。实践中，执法人员往往注重数量的认定，忽略了生产行为有关证据的调取。假如没有调查生产企业用于违法产品生产的原料辅料，那么如何讲清楚在处罚决定中是没收还是不没收这些原料辅料？所以这种情况属于事实不清。

另外，取证时，要注意对违法主体方面证据的固定。例如，对“畜禽养殖场未建立养殖档案的”处罚，首先需要调查的方向就是，行为人是不是畜禽养殖场，然后才是有没有建立养殖档案。实践中，有的执法人员到了现场一看，的确是养殖场，认为这是确定无疑的事实，所以把取证重点放到有没有建立养殖档案上，忽略了对养殖场证据的固定。笔者认为这种做法应予纠正。这类案件应当固定行为人是养殖场的证据，比如通过现场检查勘验、照片，以及笔录询问具体的养殖情况等。

四、证据内容的说明和审核。处罚决定书格式明确指出，要对证据进行列举，并予以说明。新处罚法规定了证据审核。放入案卷的证据，要问一问，这个是证明什么的？然后写在证据上。能不能证明？如果能，然后放入案卷中。

实践中，在处罚决定书里，很多执法人员做到了列举证据，但没有对证据进行说明，比如这个证据是用来证明什么。在证据材料中，特别是现场照片，没有当事人或执法人员签字，没有拍摄时间，也没有对照片内容的说明，也没有用于证明什么的说明，容易导致此类照片的证据力或证明力瑕疵或问题。还有的照片，拍了个背面大图，正面包括许可证号等关键信息反而没拍；或者拍的不清楚、很模糊，这样的“证据”啥也证明不了。

五、阐述违法事实的逻辑。要注重调查发现的事实向法律事实的转化，这是说理式文书的基本要求。调查中直接客观获得的资料，如检验报告、涉案产品的数量、进货或销售价格、去向、进销单据、场所，这些都属于调查发现的事实。涉案产品的定性、涉案行为的定性、违法所得、货值金额，这些都属于违法事实。对事实的认定，用文字直接描述即可。对违法事实的认定，则需要在同时叙述法律规定和事实的前提下，进行“转化”。

不按逻辑阐述违法事实，在定性上容易出错。违法事实的认定逻辑：先叙述法律条文是什么，再叙述事实是什么，然后再叙述违法事实是什么。以《种子法》第八十条第二项“销售的种子标签内容不符合规定的”为例，先要说明法律规定是什么，再来说明标签标的是什么，然后对照条文指出哪里（标签事实）不符合哪里（法律规定）的规定。再如，有的处罚决定书中直接表述“检验报告判定为假农药”，这个结果或许没错，但值得提倡的表述方式是：假农药的规定是什么，检验报告检测结果是什么，依据上述规定（具体到法律条文的项）和检测结果，认定涉案产品为假农药。

再如，定性生产的饲料与标签内容不一致的案件，有三个问题必须在处罚决定书中明确，一是生产的是什么饲料，二是标签内容指的是什么饲料，三是什么和什么不一致。这是适用法律条文的基本要求。有的办案人员在处罚决定中没有把这个问题说清楚，而是仅仅在证据中体现。

还有，对于违法事实，在案卷中，前后描述要一致。特别是涉案产品名称、数量、价格和当事人。

六、货值金额或违法所得的认定。有文件明确的情况下，在处罚决定书中，应当说明违法所得或货值金额的计算和认定过程。

七、重大程序的遵守。注意不能以执法机构的集体讨论代替行政机关负责人集体讨论。符合听证标准的案件，听证后改变事实认定或处理结果并对当事人更加不利的，听证后要进行行政机关负责人集体讨论。听证案件要对证据进行质证。注意法制审核。

八、法律或法律原文的适用。首先要注意法律的版本不要搞错了。实践中，有的种子行政处罚案件适用刑事案件司法解释给违法行为定性，属于适用法律错误。还有一些案件，条用对了，但款用错了。另外，有的案件处罚决定中只列明了多少多少条，没有列出法律条文的内容。

九、自由裁量的说明。其一，没有说明依据，即未明确叙述行政处罚法关于从轻或减轻处罚的规定，以及案件中当事人的行为究竟符合该规定那一项的情形。其二，错误适用自由裁量依据。有的适用地方裁量规定对兽药从重处罚，但是与部里的标准不一致。其三，滥用自由裁量。实践中，有的案卷仅仅根据当事人主动配合调查即从轻处罚，没有说明主动配合的具体内容，以及最终符合行政处罚法第二十七条的哪一款。以从轻为例，首先需要看从轻的法定情形，再说清楚事实是什么，然后判断这个事实符合或不符合从轻的规定，符合哪一项规定，然后去适用这一项规定从轻处罚。

十、其他。其一，例如处罚决定书字体、格式，应当遵守国家行政机关公文规范。日期应当是数字，而不是大写。其二，至于案号，应当遵守《农业行政处罚文书制作规范》，立案、事先告知、处罚决定书的编号，1号就是1号，而不是001号或01号。其三，在处罚种类中未排除责令改正。一般认为责令改正属于行政命令，不属于行政处罚种类，因此在表述上不应归于“作出以下处罚决定”之后。其四，处罚决定书中要写明立案时间。其五，案卷的顺序，按照规定的来。不要错乱。以及，质量单位使用“克”“千克”“吨”等，不要使用“两”“斤”等。

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