听证程序中未向当事人出示全部证据，判决确认违法
孙继承 整理
案例来源：中国裁判文书网。（2021）京行终1904号。
阅读说明：1.关于“二年内未发现”的判断。
2.关于“一事不二罚”。北京高院认为，江苏中建公司主张其已接受过连云港市城乡建设局所作出的30万元罚款的行政处罚，住建部又对其实施降低资质等级的行政处罚有违一事不二罚原则。但本案中住建部实施的降低资质等级与连云港市城乡建设局所实施的罚款并非同一性质，不构成对江苏中建公司的同一违法行为实施两次以上罚款的情形。
3.关于在听证程序中未向当事人出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受当事人一方质证。北京高院认为，住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受江苏中建公司一方质证，一审法院据此认定被诉处罚决定程序违法正确，本院予以确认。但综合本案情况，北京高院认为，被诉处罚决定存在的上述程序违法情形，并未妨害本院对被诉处罚决定的事实认定及法律适用进行合法性审查，如撤销被诉处罚决定并重启行政处罚程序，由住建部在重新进行的行政程序中再行出示相关证据、江苏中建公司再行质证，对案件的事实认定及法律适用并无任何实际影响，徒增双方参与行政程序及行政争诉的成本，故被诉处罚决定不具备撤销重作的必要性，本院宜在确认被诉处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。北京高院最终作出确认违法的判决。
【裁判内容】
关于追诉时效。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号），违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。本案中江苏中建公司的违法行为造成的危害和违法事实至事故发生时始终存在，应从事故发生时计算追诉时效。江苏中建公司关于其2015年7月后即未参与过项目建设，应当视为行为终了的主张不能成立。事故发生后，江苏中建公司的违法事实即被发现并接受调查，住建部作出被诉处罚决定并不违反行政处罚法第二十九规定。
关于“一事不二罚”。行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，江苏中建公司主张其已接受过连云港市城乡建设局所作出的30万元罚款的行政处罚，住建部又对其实施降低资质等级的行政处罚有违一事不二罚原则。但本案中住建部实施的降低资质等级与连云港市城乡建设局所实施的罚款并非同一性质，不构成对江苏中建公司的同一违法行为实施两次以上罚款的情形。江苏中建公司关于连云港市城乡建设局所作罚款与住建部所作降低资质等级处罚不能并处的主张不能成立。江苏中建公司针对连云港市城乡建设局曾作出两次罚款处罚的异议，不属于本案审理范围，如其认为自身权利受到侵犯，可另行主张权利。
关于被诉处罚决定的程序是否合法。根据案件事实，住建部在作出被诉处罚决定时履行了调查、收集证据，告知，听取陈述申辩，召开听证会、决定等法定程序，于2020年4月28日作出被诉处罚决定，于5月6日将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，并委托该厅向江苏中建公司送达，符合行政处罚法的相关规定。但住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受江苏中建公司一方质证，一审法院据此认定被诉处罚决定程序违法正确，本院予以确认。因上述违法情形影响了江苏中建公司依法行使陈述和申辩权利，一审法院认为被诉处罚决定属于行政诉讼法第七十条第三项规定的“违反法定程序的”情形，于法有据。
但应该注意到，虽然住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示相关证据，但住建部在作出被诉行政处罚决定前，向江苏中建公司作行政告知书，告知江苏中建公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据；在听证程序中，江苏中建公司提出进行了陈述和申辩，对行政处罚涉及的事实和法律适用问题表达了异议并提供了证据；本案诉讼期间，住建部也提供了57号批复、事故调查报告及其他证据材料，江苏中建公司已获取并发表了质证意见，其在诉讼中就本案事实和法律适用问题所提的主张，亦包含了其在行政程序中的陈述申辩意见，且经本院审查均不能成立，被诉处罚决定认定江苏中建公司存在涉案违法行为、并给予降低其资质等级的处罚，认定事实清楚、适用法律正确。
因此，被诉处罚决定存在的上述程序违法情形，并未妨害本院对被诉处罚决定的事实认定及法律适用进行合法性审查，如撤销被诉处罚决定并重启行政处罚程序，由住建部在重新进行的行政程序中再行出示相关证据、江苏中建公司再行质证，对案件的事实认定及法律适用并无任何实际影响，徒增双方参与行政程序及行政争诉的成本，故被诉处罚决定不具备撤销重作的必要性，本院宜在确认被诉处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。据此，一审法院所作撤销判决，裁量不当，本院应予纠正。住建部的上诉请求，本院应予支持。江苏中建公司有关撤销被诉处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。但需指出，本案之裁判方式系基于本案案情所作的司法裁量，住建部应针对本案被诉处罚决定存在的违反法定程序情形，完善处罚程序的听证规范，全面保障拟被处罚人合法的陈述申辩权利，避免类似违法行为再次发生。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2020）京01行初384号行政判决；
二、确认中华人民共和国住房和城乡建设部作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》违法。
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