期刊精粹 | 向美国学什么：面向实施的规划制度设计【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《面向实施的规划制度设计：美国1920年代的两部规划立法示范》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

学过西方规划史都知道，美国有个区划授权法，早在1920年代就有了。如果真正去看看这部“法律”就会知道，教科书上讲得不大准确。实际上这个区划授权法并不是法律，而是一个研究报告，是美国联邦政府组织编写的“立法示范”，告诉各州政府如何制定区划法规。同样道理，还有一个报告是教州政府如何制定城市规划条例的，两个文件的英文原名分别是A Standard Zoning Enabling Act和A Standard City Planning Enabling Act，正确的译名应当是《区划条例立法示范》和《城市规划条例立法示范》。

我们在理解他国规划制度的时候往往“推己及人”，以本国的制度推测他国的制度。我们有一部全国性的《城乡规划法》，就想象着美国也有这么一部法律，所以就把这个报告翻译为《区划授权法》了。美国是联邦制，我们是单一制，这其中的差别很有意思。美国实际上并没有相当于我们的《城乡规划法》这样的全国性规划法律，因为宪法没有赋予联邦政府进行空间规划的权力。按照美国宪法的逻辑，所有没在宪法中写明由联邦政府行使的权力都可以由州政府行使。

所以，欲对空间进行规划，非得由州政府来立法不可。两个文件中“enabling”一词——之前翻译为“授权”——是要授什么权呢？按照美国政制的法理，是由代表全州人民的州议会授予权力给地方政府制定区划（zoning），即将土地划分功能区，按照分区对使用土地的活动进行控制。这是一件侵犯个人财产权的事儿，所以必须郑重其事地授权，谨慎地施行。城市规划也如是。美国以自由立国，自由放任的经济自由主义深入人心，由一个政府机构来“规划”城市的发展，是违背经济自由主义精神的，同样需要谨慎地授权施行。

今天如果看美国各州的区划和城市规划条例就会发现，二者大同小异。原因是它们都脱胎于这两部立法示范。这就要看到推动立法的人——胡佛商务部长和1920年代的时代精神了。虽然美国崇尚经济自由主义，但是20世纪初垄断经济的发展、国际贸易的纷争，以及经济发展给人、自然环境和生产活动带来的破坏都越来越要求政府积极主动地立法、行动、干预经济。这就是所谓的进步运动时代（progressive era）。赫尔伯特·胡佛是当时的联邦政府商务部长，他就是个进步主义者。他认为，政府的干预会让社会更加进步，而不是新古典经济学说的那样，扭曲市场。是他积极推动两部立法示范的编写，并随之产生了1920—1930年代的美国规划立法运动。

我们今天看美国近百年前的规划立法示范的意义何在？在于学习他们的立法技术和以实施为导向的制度设计。这实在也不是因为他们比我们高明多少，而是因为他们在制定规划法规和编制规划的时候必须考虑到对个人财产权的保护，否则就会面临违宪诉讼。在全面依法治国、设区的市被赋予立法权的新时代，学习借鉴美国的规划立法大有裨益。

作者：徐南南，加拿大英属哥伦比亚大学博士生

排版：赵大伟

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