其他
全国统一大市场中竞争政策与财税政策协调关系研究
作 者 信 息
张霞(中华女子学院)
许生(国家发展和改革委员会经济研究所)
文 章 内 容
当前着力建设的“全国统一大市场”至少涉及两个层面:一是市场主体层面的“统一”,二是区域地理层面的“统一”。前者涉及竞争政策在全国范围内不同市场主体之间的适用性,后者涉及竞争政策在不同地区之间的适用性。前者体现政府与市场的关系,具有基础性、普遍性与共同性,因而也更加具有根本性;后者是在前者的基础上反映出的区域政策问题,具有特殊性和从属性。在加快建设全国统一大市场的过程中,财税领域应更多关注政府与市场关系的调整问题,将注意力更多放在为所有市场主体建立更加公平统一的市场环境上。单一制国家体制下,财税政策对竞争政策的影响具有普遍性,协调财税政策与竞争政策,处理好政府与市场的关系,为不同的市场主体提供公平竞争的统一市场环境更为关键和重要。 理论上,竞争政策不是制定财税政策的基本依据,也不是实施财税政策的法律准绳,财税政策适当与否不取决于理论规范,而取决于受财税政策所规范的市场主体(国内市场主体)以及与之相关联的市场主体(国际市场主体)的评判与相互协调。在国际市场领域,财税政策体系的适当与否取决于国际共识的评判;在国内市场领域,财税政策体系是否合理取决于国内市场主体对财税政策的评估。然而,来自国际市场和国内市场的评判往往并不一致。 (一)国际市场领域:有关国家基于世界贸易组织(WTO)规则对我国财税政策体系的诟病 建设全国统一大市场需要胸怀国内和国际两个大局,推动制度型开放,更好利用全球要素和世界资源。但自2001年加入WTO以来,我国一直是某些WTO成员方反倾销和反补贴的调查对象。根据美国、日本、欧盟等贸易伙伴对我国出口产品的贸易争议和贸易诉讼,涉及我国出口产品的财税政策争议主要集中在以下领域。 一是在部分领域使用出口补贴和进口替代补贴。比如在汽车、纺织品、高新材料、医疗产品和农业等多个行业使用出口补贴和进口替代补贴。 二是对部分原材料实施关税和非关税出口限制。比如对稀土金属与钨、锡、锑、铟、钼等战略性矿产资源、原材料实施出口限制,包括出口配额、出口许可证、最低出口价格、出口关税和其他限制等。 三是向国有企业和国家重点龙头企业提供财税政策和非财税政策支持。比如为工业提供大量政策指导、资源和监管支持,尝试推动工业向经济价值链的上游转移。 四是对创新活动给予财税优惠政策支持。比如为人工智能、互联网、云技术、移动支付、大数据分析等高新科技企业制定包括减税政策在内的财税优惠政策,对企业研发成本和科技转让费用等给予税收减免;通过国有银行低息贷款、政府专项预算资金、国有风险投资平台等方式激励企业创新行为;金融支持海外科技企业并购控股等。 五是通过政府补贴方式支持国内企业进军国际第三方市场。比如利用政府补贴支持国内企业大力拓展海外业务,特别是通过国有银行为海外项目提供低成本贷款或通过海外项目获得政府补贴等。 (二)国内市场领域:企业主体视角下我国财税政策体系存在的问题 尽管我国已将原来按照所有制性质的不同而分别制定和实施财税政策的做法改革为不同所有制企业执行统一的财税制度,且内外资企业税制也实行了统一,但我国不同所有制企业面临的财税政策环境距离真正公平竞争的“中性”环境还有一定差距。这种竞争扭曲的因素有些直接来源于对部分国有企业的税收优惠,使处在相同产业领域的民营企业和小微企业处于不利竞争地位;更多的竞争扭曲则是由对自然资源、基础设施、基本公共服务等产业服务领域所规定的诸多税收优惠间接引起的,这些相关领域一般由国有资本垄断或半垄断经营,中小微企业、民营企业等进入相对困难。 一是农林牧渔业领域,主要分布在种植、养殖、饲养、林业、牧业、捕捞、水利等相关产业领域,涉及财政奖励与补贴、流转税、所得税、财产和行为税等财税政策。比如,对中储粮总公司及其直属粮库、中储棉总公司及其直属棉库、国家储备肉糖承储企业、国家储备粮油棉承储企业等给予国家财政补贴。对民族贸易县县以下国有民贸企业以及改制后的上述企业所销售的货物,对国家定点企业生产的边销茶,对国有粮食企业销售的粮食,对粮食部门经营的退耕还林还草补助粮等免征增值税;对高等学校和中小学校校办农场生产经营所得和各类培训所得,对国有农口企事业单位从事种植养殖业和农林渔业初级加工取得的所得,对经认定的农业产业化重点龙头企业从事种植养殖业和农林产品初加工所得,对边境列名国有农场和林场生产经营所得和其他所得免征所得税;对储备粮油棉房地产、车船免征房产税、城镇土地使用税和车船税等。 二是能源交通运输领域,主要分布在包括石油、石化、天然气、煤炭等在内的能源基础设施及相关产业,以及包括铁路、公路、桥梁、隧道等在内的交通运输基础设施及相关产业和项目。比如:对开采中外合作油(气)田的原油、天然气,对民航总局直属航空公司和地方航空公司进口的飞机(包括租赁)等从低适用增值税税率;对中远集团轮船修理业务、铁路系统内部修理货车业务、外商投资企业承接的国外飞机修理修配业务,北京市首都公路发展有限公司和北京市首创股份有限公司还贷期间收取的车辆通行费等免征增值税;对铁路总公司、邮政、民航、电力集团或省级电力公司及其成员单位实行企业所得税汇总纳税;对外国企业开发能源、发展交通事业提供专有技术取得的特许权使用费免征所得税;对铁路公司所属企业自用房产、土地免征房产税和城镇土地使用税;对电力行业用地免征土地使用税等。 三是科技及战略性新兴产业领域,主要分布在各类科研机构和项目的引进、研究、开发、推广、应用、转化和转让;邮电通信、电子信息技术、资源综合利用、生物技术、计算机软件、人工智能、互联网、云技术、移动支付、大数据分析等新兴产业领域。比如:对中国图书进出口总公司销售的进口科研书刊,校办企业生产的用于本校科研方面的应税产品,地质勘查单位承担各级政府安排的地质勘探任务取得的收入免征增值税;对外国企业提供专有技术取得的特许权使用费减征或免征企业所得税;对外商向我国境内转让软件所得免征所得税;对外国投资者在我国境内的先进技术企业再投资实行所得税退税等。 (三)对国际市场和国内市场关于我国财税政策体系评估状况的分析 我国财税政策体系在国际市场上遭受诟病的相关政策形式在很多国家都有使用,如关税、出口补贴、税收优惠等,只不过财税政策针对的领域、使用范围、补贴程度等方面各有不同。这在很大程度上是由于中外双方的立场和观点不同造成的。 一方面,对进出口补贴、关税和非关税壁垒、支持企业“走出去”等立场和认识不同。按照国际市场的竞争观点,对出口商品实行出口补贴和进口替代补贴,以及实施进出口关税和非关税壁垒,均会对贸易对手造成竞争损害,应当受到WTO规则等相关国际贸易政策的规制。但按照国内市场的竞争观点,对于国内市场主体而言,这种竞争扭曲可以接受,甚至当国内市场主体“走出去”面临国际竞争时,也会通过游说当地政府主动谋求竞争优势,有意制造这种竞争扭曲。 另一方面,对支持创新活动的财税政策立场和认识不同。西方自由经济市场的产业政策同样鼓励企业参与政府资助的研发活动,国际市场之所以对我国支持创新活动的政策提出争议与诉讼,主要是因为我国创新活动发展速度和规模让很多欧美企业日益感到竞争压力与威胁。但按照国内市场的竞争观点,只要我国支持创新活动的有关政策不针对特殊身份的企业,而是对所有企业都一视同仁就是可以接受的,尽管这些政策在实际操作中一般会设置一定的技术门槛,但只要这种门槛无关乎企业所有制身份就不会被认为是一种不公平竞争。 但对于按照所有制性质匹配相应的财税优惠政策,不仅会受国际市场指责和调查,而且也不利于国内市场公平竞争,容易造成市场扭曲,必须通过相应的改革进行纠正和治理。
END
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2022年第12期)
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