国家税务总局北京市丰台区税务局课题组
伴随着新兴信息技术在经济、社会等多个领域的推广应用，跨时空多场景协作、虚拟服务等应用新模式正不断开拓人们利用数据信息的广度和深度。大数据、云计算和物联网等新兴技术在国家治理中逐渐被广泛使用，促使电子政府成为新时期各政府部门工作新模式，电子办税、“数字治税”等模式也逐渐兴起并取代传统办税模式。“智慧税务”这一概念由国家税务总局在2015年印发的《“互联网+税务”行动计划》中首次提出。其中特别强调，为减轻纳税成本及征管成本，税收征纳双方应积极响应线上与线下结合的税收征管模式，深化信息资源整合利用。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》从顶层设计视角提出建设智慧税务，推动税收体系现代化。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），对税务部门推动税收管理数字化转型提出了新的要求。智慧税务建设不仅可以减轻税收征管成本，降低纳税人的税收超额负担，还能起到精准防范税收风险的作用。智慧税务建设对提升税收征管效率意义重大。不容忽视的是，在智慧税务建设的新基础环境、新管理思维下，税收风险管理方式必然也会随之改变，并上升到新的层次，需要我们深入分析当前风险管理存在的问题及原因，进而提出更切实的政策建议。二、文献综述与概念界定
（一）文献综述 什么是“智慧税务”？其内涵及外延如何？学者基于不同角度进行了多项研究。向景等（2017）、孙存一等（2018）、吴萍（2021）、谢波峰（2021）认为，智慧税务是税务大数据与“互联网+税务”的有机融合。具体体现为，在税收法治和现代化目标下，税务机关运用大数据、人工智能、云计算和“互联网+”等时代新技术，提升纳税服务效率。王志平等（2021）认为，智慧税务是以服务好人民为出发点，在执法、服务、监管和治理等维度有突破的新型税务生态系统。王婷婷（2022）、潘欣欣（2022）认为，智慧税务不仅具有技术属性，还兼备资源属性和文化属性。张青等（2022）认为，建设智慧税务的关键环节在于搭建规范高效、标准统一的税收大数据集成及应用平台，结合税收管理业务特点，改进技术架构并实现管理和技术的互动融合，完善涉税涉费数据共享及应用制度。从上述文献可以看出，学术界和实务部门对智慧税务的内涵从新技术应用、数据平台共享以及提高纳税人纳税遵从度等方面进行了阐释，但并未形成统一认识。 税收风险管理是一项由数据收集、风险识别、纳税评估和税务稽查等多个环节组成的综合性工作（刘启星，2021），是完善税收管理体系、强化税收管理能力、推进税收管理现代化的重要抓手（楚文海等，2020）。税收风险管理应是动态的、全流程的，应开展常态化风险分析，优化风险任务统筹，精准识别存在税收风险的点位，提升税收风险监测管理效率（胡立文，2021）。“以数治税”背景下税收风险管理仍存在底层数据支撑薄弱、风险指标关联性不强、基层风险应对压力较大、适配人才短缺等问题（高金平，2021）。现阶段国内学者对税收风险的研究大部分还停留在“以数治税”阶段（常晓素，2019），未将智慧税务应用引入风险管理中，而智慧税务的建成将最大程度满足实时监管、高效监管要求，因此，需要从制度体系、数据体系、人才体系等方面提升利用智慧税务防范税收风险管理的水平（姜雪梅等，2016；姚林香等，2016）。 从上述分析可以看出，理论界与实务界对智慧税务下税收风险管理问题进行了不少研究，推进了新时代税收风险管理工作。但由于各界对智慧税务的内涵认知并不统一，且对智慧税务的理解还存在就技术应用谈智慧税务、就数据共享谈智慧税务等现象，进而对智慧税务下税收风险管理工作的认知也不可避免地停留在“以数治税”阶段。 笔者认为，应该从更加宏观的层面看待智慧税务下的税收风险管理工作。税收风险管理作为一种管理方式，是防止我国税源流失的重要手段。智慧税务通过将人工智能、云计算等新技术应用于税收风险管理，改变了税务机关以经验分析和查账监查等为主的传统税收风险管理方式，更新了税收征管理念。利用税收数据库平台，税务机关可以利用智能化手段对纳税人的涉税行为实行动态监管，预测纳税人未来可能涉及的税收风险和发生风险的概率，并实现对纳税人的事前提醒。这种侧重于预防的事前风险管理能够以最小的征管成本实现征纳双方“共赢”的局面。 （二）概念界定 1.智慧税务 结合相关学者的研究以及表1关于我国出台的一系列智慧税务相关政策，笔者认为，智慧税务作为数字中国在国家税收治理层面的延伸和拓展，是一种以人民为中心，以提高税法遵从度和纳税人满意度为己任，运用大数据、人工智能、云计算和“互联网+”等现代信息新技术，将人类智慧与税收治理相结合，实现税收征管全环节与现代信息技术深度融合，具有数字化、智慧化、交互化特征的税收管理新生态。与“智能税务”简单地将人工智能技术运用于税收治理不同，智慧税务的内涵更为丰富。智慧税务坚持“以人民为中心”的税收治理理念，以减轻纳税人的税收超额负担、实现便捷征管为核心，在税收司法保障的前提下，通过构建纳税服务体系、税收管理体系和税收信息化体系，不断提高纳税人的税法遵从度和税收征管效率，降低征纳成本。
2.智慧税务下的税收风险管理 税收风险管理是税务机关为防止税收流失而进行事前预防与控制的一种税收征管形式（王文清等，2019）。税收风险管理作用于税收征管过程的始终，税务机关通过经验分析和理论判断，全面评估纳税人的税收遵从情况，根据纳税人所在行业的特点及风险等级，合理配置税收资源服务于民，通过对存在涉税风险的纳税人进行事前提醒、业务知识普及、业务阻断、税务稽查等方式将税收风险降到最低，以优质的纳税服务提升纳税人的税法遵从度，进而提升税务机关的税收征管效能。 智慧税务大背景下的税收风险管理，是在现代信息技术条件下，通过内外部涉税数据汇聚联通，将大数据智能化融入税收风险管理全过程，实现税收风险管理数字化转型升级，建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能特征的税收风险管理新体系。该体系是管理思想、系统架构、管理方法的全面变革和创新，对税收风险管理过程中风险识别、风险分析与排序、风险应对等环节进行结构重组和融合，形成一种适应智慧税务的新的管理方法。融入智慧税务后的税收风险管理效率将会得到极大提高，也会大大缓解税务部门的人员压力，真正体现税收管理的智慧性与税收治理的科学性。
三、当前智慧税务建设中税收风险管理存在的问题及原因
首先，我国税收法治化程度不断增强，税收秩序规范性不断提高，但仍缺乏如涉税服务法等重要税收法律法规，税收法治化水平有待进一步提升。其次，当前税收相关规定除了有全国人民代表大会及其常务委员会出台的法律、国务院颁布的行政法规外，还有国家税务总局、财政部、地方政府的部门规章，税收立法行政化极大地影响了税法的权威性。再次，当前我国尚未出台涉税信息风险管理的法律法规，仅依靠《意见》从宏观层面指导税收征管体制改革中建设智慧税务，难以对税收风险管理实现科学统一的规划。 首先，当前智慧应用在税收风险管理实践中与纳税人需求的匹配度不高。虽然大数据、云计算等技术的发展改变着税收信息化发展的轨迹，税务机关也在总结金税工程建设前期经验的基础上，稳步推进金税四期工程落地。但现实中数量众多的企业所从事的行业与经营业务差异显著，并且涉及繁多的专有名词，导致税务信息系统无法精准有效识别。其次，纳税人对智慧税务下税收风险管理的感知度和参与度不高。纳税人出于自身利益最大化的考虑，往往会投入较多的精力找寻税法“漏洞”，进行税收筹划，缺乏系统性风险管理意识，对于配合使用智慧税务系统自查自纠的积极性普遍不高。再次，云计算与大数据应用还不充分，现阶段智慧税务的应用尚未成熟，在推动涉税数据的内外汇聚、上下贯通和共享应用方面相关技术手段不够健全。 （三）税收风险控制模式未完善，各部门积极性有待提升 在当前“以数治税”背景下，由政府投入为主导、多部门协作的信息共享系统建设运营模式还未形成。信息共享系统是建设税收风险控制模式的基础，其运营模式涉及多环节、多部门、多口径的数据融合工作。然而，当前各部门的数据系统建设缺乏统一标准，导致不同部门在数据库运行环境和数码编码规则方面呈现碎片化状态，并且由于海量数据的采集与整理会产生成本耗损，而成本缺乏分摊主体，难以充分调动政府部门、市场主体、非政府组织共享数据的积极性。税收风险控制模式的建设离不开信息共享系统的健康运营，因而需要统筹关注各部门的利益诉求，充分调动各主体建设信息共享系统的积极性。 在“互联网+”背景下，高效利用数据资源并将其应用到税收风险管理中直接影响税收征管效率和质量。现阶段，我国基础数据库建设进展尚待完善、信息资源尚未全面实现互联互通共享、政府数据资源的开发开放没有得到应有的重视。这些问题的存在导致企业各方面业务数据未能被准确且及时地获取，给税收风险识别造成一定的困难。造成这一现象的原因是多方面的。首先，税务机关内部缺少数据集成机制，管理数据的相对分散阻碍了税收风险管理部门精准识别纳税人税收风险的时效。其次，税务机关获取外部数据缺少制度保障，目前尚未有明确第三方向税务机关提供涉税数据的方式、程序等内容的法律法规。再次，税务机关信息化技术水平尚待进一步提高，数据对接存在口径不一致、不完整的情况。 首先，数据采集环节缺乏标准化、规范化管理，标准缺失易造成数据的重复采集，“信息孤岛”现象普遍存在，数据在部门间流动性较差。其次，智慧税务应用于风险管理的标准化流程和统一模式尚未形成，风险管理效率较低，质量不高。现阶段“一体式”风险管理应用系统流程设计结构复杂，各流转环节工作标准和适用要求不明确，风险分析与应对环节有重叠，容易出现执法风险。再次，对纳税人涉税信息保护方面，立法有所欠缺，技术保障有限。目前对纳税人信息保护的规定较为笼统，而网络问题复杂多样，“黑客”层出不穷，亟须进一步完善信息安全方面相关的法律法规，为智慧税务的建设与运行提供有效支撑。另外，现阶段网络信息安全未建立规范化、常态化的风险评估机制，纳税人信息安全保护技术有待加强。 智慧税务在为税收风险管理带来新机遇的同时，也带来了新挑战。税务机关应不断强化系统观念，厘清各部门在税收风险管理过程中应当履行的工作职责，融合智慧新技术，形成以大数据应用为核心的税收风险管理，进一步实现企业行为数据化监管和纳税主体风险等级的精准管理。另外，税务机关应基于智慧税务建设逐步提高纳税人的纳税遵从度，构建良好的自主遵从环境。本文将相关建议概括为“一个目标，两个准则，两个基础”。 （一）以构建自主遵从的税收生态环境为目标，优化纳税生态 智慧税务的目的在于提高纳税遵从度和社会满意度，应注重从纳税人缴费人视角构建精细化、亲民化的税费服务体系。要构建自主遵从的税收生态环境，需要注意以下几个问题。首先，税务机关应明确当前提供的精细化、亲民化纳税服务是我国深化税收征管体制改革的重要内容，纳税服务形式的变革并未改变其自身是税收监管的本质属性。其次，在智慧税务背景下，税务机关应积极利用数字化技术便利纳税人，减少纳税人的合规成本，减轻纳税人的抵触心理，同时以数据平台为基础，降低执法人员的执法成本。最后，税务机关应调动各方力量并与其他政府部门通力合作，构建以纳税人的纳税遵从度为基础的信用等级等评价体系，充分调动各部门、各团体、各层级的协同治税动力，形成税收共治的整体氛围，以最终建立纳税人自主遵从的税收生态环境。 智慧税务作为人工智能在税收治理领域的拓展，并非简单的数字化，而是通过数字化与智慧化的有机融合，创造出具有人类智慧的，能自主学习、吸收相关政策内容，自主建立风险指标库，自主发起风险应对流程及关闭流程，自主应对和处理复杂税收任务和难题的税收征管新模式。在智慧税务下，应打破传统税收征管中经验型执法的模式，改变单向的税收数据交换、以票控税下繁杂的票证核查方法，通过智能化的数据处理以及管理周期数字化覆盖，提高征管系统应对复杂税收难题的能力，强化数据预警、管控作用。同时，以税收大数据为驱动，揭示不同行业、区域纳税人的税收风险，自主集成、建立各领域风险筛查模型，根据该行业的高发易发风险问题进行全面梳理，利用智能算法有针对性地对企业进行全面风险筛查，依据税收风险特点采取相应的风险应对手段，达到精准化、智能化执法，实现人工智能与税收风险管理系统的高度融合，最终建立数字化、智慧化的税收监管新格局。 在建立健全税收风险防控体系过程中，应以分类分级为准则，依据不同行业、不同区域的纳税人的不同特点，根据其以往的纳税情况和同质企业进行整合类比，科学化评估风险等级并配置相对合理的税收资源对其进行服务和监管。在税收风险分等级、差异化管理基础上，建立“事前风险预警、事中及时阻断、事后快速核查应对”的税收风险响应机制。紧盯风险易发、高发纳税群体，加大防控监督力度，拓展跨区域税收风险监控范围。对新兴业态抱持包容、审慎的监管态度，采取“沙盒监管”手段，积极探索新兴产业的税收风险监管新措施，提升税务机关智能化稽查水平。税收风险管理的进一步统筹和完善，有利于税务部门缓解人力资源紧张的问题，提高征管资源的利用效率，使税务部门能够动用最少的人力物力保障税收的应收尽收，最大化地使现有征管资源发挥出最大效能。 以云计算、大数据为基础，以税收一体化监控平台为依托，利用多维度、全天候的实时数据库，生成税收风险分析模型，建立“信用+风险”实时动态监控预警系统，并根据预警设定风险应对方案，做到“无风险不打扰、低风险预提醒、中风险勤提示、高风险严监控”（胡立文，2021），推动税收风险监管系统由“智能税务”升级为“智慧税务”。通过建立高效智能的风险管理系统，提高税务机关对税收风险因素的感知、预测和防范能力。与此同时，以智慧新技术为基础的风险管理系统通过高效的数字化技术将减少大量重复性工作，不仅会降低税务人员因政策理解不到位而造成操作失误的可能性，还能帮助税务机关集中高素质税务人员攻克税收征管难题，提高税收征管效率。 （五）以全面数字化转型为应用基础，加强信息管税服务 随着数字经济的快速发展，数据作为数字经济的核心，已经成为推动产业结构转型、建设新型现代化科技强国的战略资源。税务机关应抓住企业数字化转型的契机，如可以参照现有商用查询App（天眼查、企查查）的软件工具特点，在系统操作的人性化、界面的清晰化上进行调研、改进，依托信息化平台加强税收风险管理。首先，税务部门应该加强同市场监督、社会保障、银行等单位的信息交流工作，并在此基础上建立数据共享平台，形成统一的税收数据库，建立业务协同、数据协同、征纳双方协同的税务系统内部运行结构，实现税务机关税收征管水平现代化。其次，可根据第三方数据库信息，将纳税人的行为指标进行全面数字化处理。例如，将企业开票金额、开票品目以及各企业之间的业务往来等繁多的税收相关数据进行数字化归集整理，以快速识别处理存在税收风险的企业。再次，税务机关也可以根据税收数据库对纳税人的财务状况和税收风险进行分析，构建税收风险指标体系，并按照测算风险高低自动排序进行筛选。通过容量庞大、数据可靠的信息系统对存在税收风险的纳税人实现精准识别、精准防控，防止税源流失。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第12期）
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