邱懿 薛澜：我国高等职业教育考试招生制度现状、问题与展望

原文刊载于《中国考试》2021年第5期第33—39页。

作者

邱懿，教育部职业教育与成人教育司；
薛澜，清华大学苏世民学院院长，教授，博士生导师。

摘要

　　党的十八大以来，职业教育进入改革发展新时期。2013年高职分类考试政策推行后虽然成效显著，但仍存在考试制度不能体现职业教育类型特点、招生制度未能凸显职业教育功能地位等问题，表现为相关利益方缺失、改革要求与现行政策尚有差距、考试环节缺乏有效技能测试。通过梳理高等职业教育考试招生制度的发展历程和各地实践，从多元治理视角提出政策建议，即在加强优质资源供给的基础上，建立考试招生环节的集权与适度分权的多主体治理框架，构建与职业教育类型相适应的考试招生制度，组建技能评价专业机构，完善具有职业教育特点的“文化素质+职业技能”评价体系。

关键词

高职分类考试；职教高考；考试招生制度改革；教育评价改革

正文

　　党的十八大以来，党和国家高度重视职业教育，作出一系列重大决策部署，有力推动现代职业教育体系建设迈上新台阶。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对高素质技术技能人才的需求越来越紧迫，这对职业教育发展提出更高要求；同时，职业教育类型特色有待进一步彰显，区域失衡现象依然存在，结构和质量也仍然面临挑战。如何使人力资源得到最大限度的开发和利用，从而不断提高劳动者的职业素质、就业能力和市场竞争能力，仍是我国这样一个人力资源大国在新时代面临的重大问题。当前，在技术技能人才的培养、评价、使用、激励等环节中，最为薄弱的环节已从人才培养转向评价使用，构建一套制度完善、基础健全、质量可靠的面向职业教育的评价机制和体系的重要性日益凸显。
　　考试招生制度是我国的基本教育制度。职教高考虽然不像高考、研考等大规模高利害考试受到高度关注，但作为技术技能人才培养的枢纽环节，不仅关系到国家发展，还关系着每一个家庭的切身利益和千万青少年的发展，亟须不断深化改革和完善顶层设计。长久以来，职业教育招生考试被定义为高考改革下的“高职分类考试”，直到2019年才首次以“职教高考”的名称出现在《国家职业教育改革实施方案》中。2020年10月，中共中央、国务院发布《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出要完善高等职业教育“文化素质+职业技能”的考试招生办法。随着职教改革进程的不断加快，职教高考在推行过程中呈现出与普通高等学校招生全国统一考试（以下简称“统一高考”）不同的特点（表1），其在政策话语体系下的文件定义已和各地实践中的事实定义有所不同。

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高等职业教育考试招生制度发展历程

　　考试的本质是评价，是对教育活动达成教育目标程度的一种反馈，具有鉴定、调控、激励等功能^[1]。考试招生制度是职业教育制度建设的重要方面。经过20多年的探索，通过高职分类考试入学的考生规模不断扩大，入学途径不断丰富和完善，政策体系日趋完备。从单招试点上升为高职分类考试，逐渐形成的“文化素质+职业技能”评价特色是其区别于统一高考的显著特征，也是类型教育区别于普通教育在评价环节的具体体现。从伴随着职教改革发展持续推进、探索自主招生，到提出分类招考、注册入学，再到职教高考制度初步建立，改革从放权、放宽到不断深化，高等职业教育考试招生制度共经历4个发展阶段。
　　第一阶段，1995—2005年萌芽阶段。自1995年国家教委发布的《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》提出扩大招生对象并放宽入学年龄限制以来，教育系统围绕“普通”和“成人”各自构建了以普通高校、成人高校为主体，全国统一高考、成人高考为主要入学方式，普招计划、成教计划为主要管理手段的2套管理体系。伴随职业教育不断发展，成人教育的管理逻辑并不能完全适用于职业技术教育。2002年国务院发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》首次明确高职可单独组织对口招生考试，2005年国务院发布的《关于大力发展职业教育的决定》提出高职招生规模占高等教育招生规模的一半以上，对高等职业教育入学方式开始作出明确规定。
　　第二阶段，2006—2012年初步探索，部分地区尝试开展分类考试。2006年教育部、财政部发布的《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划　加快高等职业教育改革与发展的意见》提出鼓励示范校、骨干高职院校开展单独招生考试改革试点，赋予了办学水平较高的高职院校一定的招生自主权。在2013年教育部发布《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出加快推进分类招考和注册入学之前，分类考试均以试点的形式出现。2007年教育部曾允许部分示范性高职开展单独招生试点，江苏、福建等地探索不通过高考而是校招入学，这一探索可视为分类考试的开端；河南从2010年开始探索建立高职院校注册入学制度。这些试点未能从根本上改变统一高考作为主要招生考试方式的局面，高职院校在招生录取时作为普通高校下一层次招生的局面没有改变，与职业教育日益得到重视的发展程度不相匹配。
　　第三阶段，2013—2016年进行改革，正式启动分类考试，各地进展不一。随着职业教育体系不断建立和完善，国家进一步提出对职业教育实行分类考试的政策要求，并强调在报考时间、考试内容、招生录取等方面独立进行，为职教高考提供政策保障。2014年国务院发布的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出高等职业教育分类招生考试要与普通高校招生考试相对分开，在高职院校实行“文化素质+职业技能”考试，这标志着高职院校分类招生考试改革正式启动。山东等地开始探索实施春季高考，从实践上逐步脱离普通高考，高职院校在考试招生改革方面取得更大的自主权；福建等省还出台了关于分类招生考试改革实施的具体办法。
　　第四阶段，2017年至今不断完善，职业教育招生考试制度初步建立。2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》将招生对象进一步扩大到退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民等群体，并且提出招收有工作经验的学生时将其工作实绩和能力作为录取依据。招生对象不断放开，群体不断拓展，面向各类社会生源的公共服务功能更为兼容。专业技能测试比重得到强调，考试的科学性逐步提高，如：对考试科目进行调整，引入高中学业水平考试；为应对扩招带来的生源群体变化，丰富了技能测试种类，形成技能测评、针对社会群体的职业适应性测试等多种考试形式。各地开始积极探索，开展了包括在春季高考中安排本科计划、扩大技能拔尖人才的升学渠道，英语考试引入社会化考试等尝试，并对中职学业水平考试作出统一安排，招生中注重提高中职生比率。但是，虽然开展了技能测试，技能考核的作用仍然较弱，如有的省规定：对高中生，投档分数是文化素质考试总分加固定加分；对中职生，投档分数是文化素质考试和固定加分占70%，技能测试成绩占30%，二者相加作为总分。相对于文化课的考核，技能考核还是作为次要依据。

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高等职业教育考试招生制度现状

　　高等职业教育评价制度是职业教育体系建设的重要组成部分，相较于普通高等教育，多元参与治理的特征更为显著，从制度建设和各地实践来看，评价主体更为多元，方式更为多样。

2.1　制度建设现状
　　职业教育评价相较于其他教育评价，有2个突出特点：一是在评价结果上，省级统筹功能更强；二是在评价主体上，技能导向使多元主体评价更为突出。
　　第一，省级统筹是我国高等职业教育治理体系的重要环节。相较于其他教育，发展职业教育，地方的责任更大。职业教育法规定，“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理”“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”^[2]，省级政府在国家顶层设计和高校基层创新之间承担着承上启下的重要功能。这一功能在考试环节具体表现在设计制度和组织授权。1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》首次明确高职院校的3类招生对象，1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》进一步提出要改变统一计划招生体制，1999年国务院发布的《批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》强调在招生计划、入学考试和文凭发放方面放权给省级人民政府，2010年中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确高等职业教育入学考试由各省组织，2016年教育部发布的《关于进一步规范高等教育招生计划管理工作的意见》将高职专科计划下放至各省统筹安排。从中可以看出，高等职业教育招生考试制度明确由各省确定或组织，并且从考试组织到招生计划由国家向省级政府放权，管理重心不断从国家向省级政府下移。但是，参与高职分类考试的专业仍须经省级教育行政部门备案后由教育部汇总发布，并以此作为各校分配招生计划的依据，依然受到统一招生制度的约束。
　　第二，行业企业是职业教育重要的评价主体。产教融合、校企合作是职业教育最为显著和重要的特征，作为与经济社会联系最为紧密的教育类型，职业教育天然有着丰富的府际关系（图1）。各行业主管部门、相关行业企业深度参与教育教学，首先表现为共同建立专门机构、出台专项政策。自1999年首次成立34个全国中等职业教育教学指导委员会以来，经过4次主要调整和增设，全国行业职业教育指导委员会的设置和人员不断发展壮大，形成了由教育部联合行业主管部门牵头成立56个全国行业职业教育指导委员会的基本格局，基本覆盖了国民经济所有门类，在职业教育的专业设置、标准制定、项目评审、开展大赛等方面发挥重要指导作用。其次还表现为印发行业人才发展文件，开展产教对话活动，召开工作会议，开展行业人才需求预测，积极开展试点工作，等等。由于全国行业职业教育教学指导委员会在人才培养上被教育部门赋予话语权，能放大对本行业人才队伍建设的辐射能力，参与积极性高，形成了校政行企共同参与职业教育教学的良好局面。但是，相较于其他各级各类教育评价，当前的行业企业参与职业教育还仅仅停留在培养环节。

2.2　各地探索实践现状
　　各省级教育行政部门落实国家改革要求，分批出台分类考试实施方案，实践层面不断创新，政策扩散过程中强化国家政策导向，关键政策点不断细化，具有以下特点。
　　首先，各省结合区域情况及人才需求、资源禀赋等因地制宜出台了各具特点的实施细则。如：江苏省高教资源丰富、竞争相对较小，考试呈现弱选拔特征，因此使用贯通培养形式，较好适应了提前锁定生源的需要；山东省通过对知识和技能考试分别组织命题、评卷，并对其安排少量本科计划，使报名人数大为增加；福建省地处沿海，考生群体类型多，由省级教育考试机构统一开展中职学业水平考试和技能测试，也是最早开展中职学业水平统一考试的省份之一。
　　其次，各地政策扩散呈现较强跟从特征，贯通培养成为最普遍的形式。从考试形式来看，各地还从传统的“3+2”和“五年一贯制”等模式中发展出多种形式，创新各类中高职或高职本科贯通的模式，一定程度上满足了学生、社会和用人单位的需求。
　　最后，高职分类考试改革需要较长时间的政策软化和系统支持。如广西开展本科与专科分开考试的探索较早，由学校提出选考科目的政策设计具有前瞻性，属于统一考试、高校单独录取的尝试，但实践证明这一改革还需要较多来自招生计划编制、录取政策等方面的支持。再如广东部分学校专业开展的“四年制试点”在人才培养效果上取得了积极成效，受到学生和企业的广泛欢迎，但由于在学位授予上未取得制度性突破，用工政策被选择性执行，就业中歧视现象仍然存在，劳动力市场评价与教育评价并不同步，使得这一改革难以持续，成效止步于试点。
　　总体来看，职教高考探索开展较早，考试形式从单一走向多元，入学途径不断丰富，考试规模逐渐扩大，服务群体进一步开放，考试组织不断完善，中央向地方放权使得省级政府和高职院校的自主权不断加强，改革取得阶段性进展。

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高等职业教育考试招生制度存在的主要问题及表现

　　当前高等职业教育考试招生制度虽然取得了一定成效，但仍然存在一些问题。
　　第一，在评价主体上，虽然多元主体参与职业教育日趋深入，但未能由培养端向入口端延伸。教育部门与其他行业部门有着较好的横向协同，各行业主管部门作为重要推动者和有效治理者协同深度参与职业教育治理，创造了独特经验；但这一经验未能在入口端延伸，多元评价体系尚未建立。伴随职业教育服务群体不断开放，各利益相关方改革要求与现行政策存在不同程度的差距，对不同群体的评价方式还需进一步系统总结提炼，加大政策供给。同时，职业教育天然与区域经济联系紧密，国家层面汇总的行业需求传递到地方，产生信息衰减，不能充分及时反映地方需求，这也对建立与省级统筹制度相匹配的行业指导机制提出新要求。具体实践中，当前政策尚不能完全满足各利益相关方改革需求，存在“三缺一歧视”，即相关利益方缺失、改革要求与现行政策尚有差距、考试环节缺乏技能测试、录取环节存在批次歧视。利益相关方存在缺失是指当前涉及职教高考的各级政策中，对学生、学校、省级政府的职责都有相应规定，但是对行业企业、考试机构等其他利益相关方较少提及。各利益相关方的改革要求与现行政策之间存在差距，主要表现在：学生不仅希望深造途径畅通，还希望获得职业体验活动和生涯规划、志愿填报的指导；省级教育行政部门虽然被赋予了责权，但需要得到更细化的多样化操作标准指导，获得更多政策倾斜或授权开展试点；高职院校希望录取更多优质生源，扩大自主命题权，同时也有维护区域内公平招生、避免生源恶性竞争的诉求，提出构建联合体、成立专门考试机构；企业渴望招聘到有相应技能基础和基本素质的合适人才；行业希望得到结构合理、数量充足且可持续的人才支撑。
　　第二，在评价标准上，职业教育教学标准体系逐渐成型，但未构建与类型教育匹配的招生制度。职业教育已建立了以专业目录为基础、专业教学标准为核心、实训教学条件和顶岗实习等标准为补充的教学标准体系，在内部质量保障方面发挥了重要作用，但在入口处尚未建立与其相适应且能衔接的评价标准和招生制度。招生制度本质上是对评价结果的使用和评价导向的外显，相较于职业教育所承担的社会功能，与职业教育作为类型教育地位匹配的招生考试制度尚未完全建立，同时与来自劳动力市场的反馈互动机制不够灵活顺畅。具体实践中，分类考试中技能测试未能有效开展。职业技能测试如何科学有效地开展并占相应权重是“文化素质+职业技能”评价方式落地的最关键一环。虽然国家提出招考分离的原则要求，但运行机制不畅，一些关键问题，如如何分离，分离之后招生、考试分别由什么机构牵头负责尚未明确。高等职业教育招生考试制度要步入良性发展轨道，需要以高质量提升吸引力，并且充分正视未被满足的需求和薄弱环节，在多群体的各种倾向中寻找平衡点。
　　第三，在评价结果使用上，当前专科批次已不具有区分功能，技能测试结果未被重视，技能导向的指挥棒作用未能有效凸显。在具体实践中，近几年本专科录取分数线呈现高职院校最低投档线持续下降的趋势，2015年以来普遍在150~200分，且与本科分数线差距越来越大。当前高职专科批次录取已普遍呈现零门槛。专科批次对生源失去选拔功能制约了职业教育作为类型教育的高质量发展。虽然有少量办学水平高的高职院校生源充足且质量高，甚至录取分数高于本科线，但大部分民办高职院校及偏远地区的高职院校仍存在生源危机，这一差距在持续扩大，在客观上造成优质高职院校升格冲动强烈，低水平高职院校争夺生源战不断加剧的现状。当前的招生制度已持续几十年，具有强大的制度惯性，虽然近几年各地在本科批次录取方式的改革力度在不同程度加大，很多地区已将本科批次合并，但没有涉及专科批次设置问题。此外，作为分类考试的最重要特征，技能测试缺乏有效手段，甚至未得到充分重视，在一些省份的实践中也未达到50%的有效比重。

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高等职业教育考试招生制度改革路径

　　职教高考的改革目标是适应新发展格局需要，在深化新时代教育评价改革背景下构建职业技能人才评价制度，完善高等职业教育考试招生制度，在不断开放的教育体系中为学校和学生、职业教育与普通教育双向选择预留空间，使学生能进入更适合自己的专业学习，使院校更容易招录到更合适的生源。
　　第一，多方参与共治，完善职教高考运行机制。考试改革的外部动力是社会需要，内部动力是人的持续提升需求，每个成员都参与评价活动并处于被评价的位置上，为使这一机制中各相关利益主体从他治走向一定程度的自治，政府应提供参与渠道，动员和鼓励多方参与，建立一种稳定的协调关系。各利益相关主体的责任（表2）具体来说：由国家根据人才培养目标确定评价目标、提出考试要求及标准；省级教育行政部门根据本地区教育资源与考试对象进行全面分析，提出考试方案，选择合适的政策工具，编制计划并报教育部；省级教育行政部门和省级教育考试机构共同确定考试的方法、程序和手段；省级教育考试机构牵头组建行业技能测试联盟，加强跨部门合作；高等职业学校和行业组织自主命题，提出知识、能力和素质的考查要求；学生主动提升能力素质、积极应考，了解入读专业并建立全周期职业预期。通过学生积极主动适应、学校自主招生、专业考试机构提供支持、行业组织提出人才需求、企业开展技能评价并联合培养等方式，建立由职教高考各涉及主体各自承担的良性运行机制，形成新的利益分配和责任分担机制。

　　第二，突出技能评价，构建具有职业教育类型特点的“文化素质+职业技能”评价体系。构建职教高考评价体系，系统回答和解决用什么内容来测试技术技能人才所需的文化知识与专业技能，依据什么分配两者之间的权重并设计考试科目和内容，职业技能测试如何才能反映考生真实的技能水平。在分类考试和技能测试的具体环节，引入专业考试机构和行业组织共同参与，提升文化考试和技能测试的信度和效度，提高职业技能考核占总成绩的权重，强化技能评价结果。具体来说，可以以2021年3月教育部发布的《职业教育专业目录（2021年）》（以下简称《专业目录（2021年）》）专业大类为基础构建评价指标。发挥好教学领域实际使用的唯一强制性标准和《专业目录（2021年）》的一体化特征，同步开发可供面向中职和普通高中毕业生选择的各专业选考科目指引，结合培养目标明确各层次考试目标，依据培养定位界定各层次人才所需要的技能门槛，据此一并设计中职升入高职、中职升入本科、高职升入本科的技能评价标准。在职业本科教育中体现一定选拔性，匹配高层次的人才培养定位，参考艺术类省级统考和校考相结合的方式，以共性专业基础课为基本内容实施技能测试，行业企业与学校共同参与题库建设，由专业考试机构从命题、标准化考点、评测等方面保障考试实施。提高职业适应性测试和技能测试的区分度，以此为指挥棒引导价值上移，使评价模式由当前的第三、第四象限的“低技能、低文化”“低技能、高文化”向第一、第二象限的“高技能、高文化”“高技能、低文化”聚集，见图2。

　　第三，强化评价结果使用，构建普教与职教并行的招生制度体系。2020年通过全国高职分类考试入学人数已超过高职学校招生总数的60%，成为职业院校招生的主渠道。考试规模取得一定突破，但职业教育的统一招生录取名额分配制度在国家层面尚处于缺失状态。“普教有高考，职教有大赛”是业界的共识，但通过技能大赛免试入学仅覆盖不到1%的升学人群，对口单招等局部升学通道已无法支持人才持续培养需要，亟须构建与职业教育考试相适应的录取制度。面对我国教育改革发展的新形势新要求，适应新发展格局，职业教育和普通教育需要“双轨”运行、双引擎驱动。职业教育招生考试改革一方面要向招生考试制度内部的核心环节延伸，另一方面要向外部多元评价主体延伸，在构建普通教育、职业教育双轨并行的考试招生制度（图3）上取得突破，不断适应经济社会发展和教育改革深化的需要。

参考文献

点

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