【知识卡片】推动乡村振兴，促进乡村治理——来自主管部门干部的思考

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专栏小卡片

乡村治，百姓安。乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的神经末梢。乡村治理作为当前我国社会治理的短板，在一定程度上影响着国家治理体系和治理能力的现代化建设。如何使得乡村实现“治理有效”，实现乡村振兴，是一个值得探讨的学术问题。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会于2020年开始推出乡村治理研讨专栏，西安建筑科技大学建筑学院段德罡教授担任专栏主持人。本专栏计划陆续邀请学界教授、政府官员、基层干部、乡村能人等对乡村治理展开不同视角的探讨，以供大家参考借鉴。

专栏主持人

 

段德罡

中国城市规划学会  理事

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  副主任委员

西安建筑科技大学建筑学院  教授

陕西省村镇建设研究中心  主任

自2006年以来一直致力于西部地区乡村的发展、规划与建设工作，主要从事乡村规划设计与建设、乡村治理与发展、传统村落保护与发展方面的研究实践，主持参与国家级、工程院、省部级等重大科研项目20余项。团队在杨陵区关于“设计下乡和村庄建设规划经验”、“共同缔造经验”被住房和城乡建设部作为示范向全国推广。

文章作者

 

石明

陕西省咸阳市杨陵区住房与城乡建设局  局长

曾任中共杨陵区委乡村振兴办公室  主任

曾任中共杨陵区委农村工作部  部长

主持陕西省咸阳市杨陵区的乡村建设工作十余年，经历若干次杨陵区重大乡村建设活动，对于当下如何推动乡村振兴工作，有着较为深刻的思考。

导读

十九大强调了“治理有效”是乡村振兴的重要保障，并在随后发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》提出了要健全现代乡村治理体系，把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。

在乡村治理方面，拥有丰富的乡村建设经验的工作者，往往对乡村振兴战略中乡村治理相关内容的制定意义有着更为深刻的理解。

本文作者结合自身丰富的乡村建设工作经验，从乡村建设、产业发展、治理体系三个方面出发，对乡村振兴及乡村治理提出了看法，并为乡村建设、产业发展、乡村治理的完善提出了相关的建议。

1

加快以生态振兴为主的

美丽乡村建设

乡村振兴，生态文明是基础。经过多年的发展建设，农村的环境面貌有了很大变化，但也存在一些问题和不足。主要包括：

- 规划滞后，导致重复低水平建设；

- 资金不足，群众筹资难和政府压力大；

- 共建不够，群众参与不足；

- 管理滞后，制度措施不健全，重建轻管等问题。

为此，乡村建设过程中应注意以下几个方面。

①

乡村建设要抓住重点

中央农村人居环境整治文件中提出的环境卫生整治、厕所革命、污水整治等内容是乡村建设的重点。

环境整治方面，要积极推行垃圾分类；

厕所革命方面，关中地区的建设经验是修建完整上水水道式厕所，并配套建设污水管网，实现雨污水分流；

在末端建设一体化污水处理设施，收集处理生活污水和厕所污水，确保处理水质达到一级A类以上；

同时配套建设生态湿地，收集处理达标污水及雨水，形成较为完整的收集-处理系统，从根本上解决农村雨污水问题。

在此基础上，对具有条件的村组雨水管网进行就近、就地接入城镇市政管网。

只有在解决了环境卫生整治、厕所革命、污水整治三个根本问题的基础上，才能有序合理实施道路、街道、路灯等基础设施、绿化、景观节点改造等基础设施项目。

农村户厕改造

②

乡村建设要体现特色

乡村建设应着重发扬文化特色。每个村庄都有其独特的历史记忆，这是在乡村发展建设中需首要考虑的因素。村庄特色的体现方式可能需要专业的规划团队来指导设计；

其次，村庄的特色要“从小处着眼、大处着手。”“小”到各户门牌，“大”到景观节点、建筑单体设计。村委会、村民活动中心等建筑的设计，从立面设计到细部设计都要体现出村庄独特的历史文化记忆；

最后，在把握村庄特色的基础上进行产业规划，把产业发展和村庄建设紧密结合起来，使两者相互促进、相互融合。

总之，乡村的建设活动除了服务于村庄的物质环境、历史文化风貌、基础设施改善等方面外，更要促进村庄产业的发展壮大，推动产业融合发展。

村庄的特色文化节点

③

乡村建设要明确途径

一是要高标准规划，并在规划制定后，有重点、分时序地逐步实施；

二是要发挥群众主体作用，通过“共同缔造”模式，促进群众参与到乡村建设和治理中来。

三是要建立建设项目管理机制，制定农村基础设施、公共服务设施建设项目管理办法，明确由村集体经济组织统筹乡村工匠进行建设，政府通过以奖代补的形式进行补助，也可以由政府统一提供商砼、波纹管等建筑材料。

④

乡村建设要强化运管，探索建立良好的管理运行机制

要从村庄环境卫生整治、绿化树木修剪、垃圾清运、基础设施维护、化粪池抽渣、污水处理设管护等方面制定合理的管理办法，并确定专（兼）职人员明确管理责任，保障工作经费，确保各类建成设施正常运行，并定期对各项设施进行维护。

总体来看，乡村规划建设本身不单单是物质环境的建设，也是村庄发展的基础，更是村庄治理的过程。良好的乡村治理能够促进高品质的物质空间建设、良性的特色产业发展、高效的管理机制运行。

乡村治理的方式主要有共同缔造模式、以奖代补的引导激励机制等，这些治理手段通过构建政府、社会、市场协同推进的组织体系，发挥多方优势，共同引导乡村良性发展，同时“自下而上”地调动村民参与村庄建设的积极性，唤醒村民自建家园的意识，在思想上实现村民的“现代化"，从而实现乡村振兴中的关键——人才振兴。

2

加快以村集体经济发展为主的

产业发展

乡村振兴，产业兴旺是根本。我国多数乡村的产业以第一产业主导，二三产业基础通常较为薄弱，各产业的发展缺乏协作。

因此，应该有序推进农村产业集群发展；顺应新型产业迅速发展的趋势，对新型经营主体的发展进行规范；农村集体经济的发展方兴未艾，或者说尚处于启动阶段，但在此背景下，愿意留在农村发展农业的农村年轻人越来越少，培育新型职业农民是当下的一大难题。

①

推进农村土地适度规模经营，改变单纯的土地流转关系，建立利益联结机制。在依靠地租的土地流转中，农民获得的经济收益、增值分红较少；在以村集体为单元的土地规模经营模式下，以集中起来的土地入股，参与各项经营，并实现保底分红，能够大幅提高农民收益，实现土地收益保值增值。

②

有序推进农村集体经营性建设用地入市，是解决农村发展资金短缺、资源难以变为资产的根本途径，但在此过程中，建立合理的风险补偿机制尤为重要。

③

按照农村宅基地“三权分置”意见，促进农村空闲宅基地和各类闲置农房的有序流转，增加农民财产性收入。

④

建立激励鼓励机制，促进工商资本、社会资本、民间资本有序参与乡村的发展建设，以此刺激乡村发展建设的资金、人才等要素的流入。

⑤

在充分保障农村集体经济组织成员收益权等权益的基础上，探索建立农民有序进城、进镇机制，促进城乡人才的有序流动。

⑥

做大做强村集体经济，确保集体经济组织成员的参与性、建立集体经济组织机构、健全各项管理制度，同时制定相应的鼓励政策，以此支持村集体经济组织有序发展、持续壮大。促进高品质、高科技、高技术一产的发展，促进初深加工、劳动密集型的二产发展、加快产业融合发展。

只有集体经济的发展壮大，才可以更好地提供公共服务及设施，才可以吸引更多掌握各类技能的专业人才，才能有利于村级组织对治理成本加大投入，从而有效地引导村民共同参与乡村治理。

从整体来看，集体经济的发展是“治理有效”的重要依托，对激发治理组织活力、吸引治理主体回归有着积极的正向作用。

3

加快以组织建设为主体的

治理体系完善

我国乡村治理是村级党组织、自治组织、群众组织、宗族等为一体的综合治理系统。

在这个关系中，党组织至关重要，是核心；

同时还有村委会、监委会的村庄自治组织；

村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等群众组织，村级集体经济组织、股份合作公司、农村合作社等经济组织；

除此之外，村庄中的乡贤、宗族仍在乡村治理中发挥一定的作用。

目前，农村社会治理存在着多方面的问题：

①

农业税、乡统筹、村提留等取消后，农民与村级组织之间的联系在一定程度上被弱化，集体事务逐渐被村民忽视；

②

随着经济的发展、社会保障的全面覆盖、保障标准不断提高，农村间人与人的互助关系日益减弱，村民群众的公共意识缺失，乡村集体氛围淡薄；

③

农村干部承担过多的上级任务，对村民的管理培训教育引导等方面有所减弱；

④

农村宗族及能人乡贤在农村社会治理中具有相当分量，家族村规仍具备一定作用。

对于怎样发挥各类组织在农村社会治理中的作用，建立相应的联结机制，特别是利益联结机制，显得十分重要。

①

村级党组织，村委会、监委会自治组织，要切实发挥带头作用、领导作用、示范作用

在村级的各类社会事务决策、建设、运行与管理中，要按照“四议两公开”程序执行，做到公开、公正、透明；

要积极推行共同缔造理念，切实发挥群众和其他各类社会组织作用，在各类事务中做到共谋共建共评共管共享，引导和鼓励群众积极参与；

要与群众建立密切联系，定期走访群众，做到“包组包街道包户”，到群众中去了解并解决与群众自身利益相关的烦心事、难心事，要让群众知道“有困难找干部”；

要探索推行村级干部职业化，进一步明确其职能职责，并提供较好的福利待遇；

要加大年轻干部培养选拔力度，加大农村干部及后备干部学历教育，让具有突出贡献的农村干部享受较高待遇，并适当考虑行政岗位的提升。

干部与村民互动

②

加大群众教育培养、宣传引导力度

积极推进新时代文明实践中心、乡村学堂等各类教育设施的建设力度，依据群众需要，定期组织开展各类知识技能培训；

充分发挥农村各类群众组织作用，通过各类组织活动，增强群众凝聚力；

加大对农村青年农民、职业农民、农村工匠等乡村人才的培养力度，让农村能够留得住人才；

切实发挥乡贤能人治村作用，积极引导优秀人才回村创业，支持农村农业现代化发展。

乡村建设中的农村工匠

③

探索建立农村与农民、组织与农民的多层级、多维度的利益联结关系

建立农村“土地入股+保底分红机制”，让农民和基层组织、其他利益相关组织联系起来；

创新开展以德治为主的农村社会管理积分制，让“小积分发挥大作用”，把农民和农村联结起来；

大力发展农村集体经济组织，组建社会化服务类、建设类公司，直接允许其参与农村基础设施和公共服务设施的建设和管理，让农民和各类社会经济组织联结起来；

建立干部、党员定期走访的联系机制，让农民和干部联结起来。

在多层次、多维度的联结关系下，形成农民与社会、市场、政府等多主体的互动，促进乡村治理向有序化、制度化、规范化推进，从而推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴的基层基础。

 END 

下期预告

乡村振兴政策及其执行情况

 文：石明、段德罡 

 图：北斗城乡规划工作室 

 编辑：卢梦霞、曾翔天 、孙一休 

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