冯新刚 王璐 李霞：大城市周边县域乡村建设规划编制和实施探索——以安徽省来安县域乡村建设规划为例

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本文转载自微信公众号“小城镇建设”，原文刊登于《小城镇建设》杂志2020年11月刊，版权为《小城镇建设》编辑部所有，转载请注明出处。非常感谢！

作者

冯新刚

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

中国建筑设计研究院有限公司城镇规划设计研究院  副院长

王璐

中国建筑设计研究院有限公司城镇规划设计研究院总规所  城市规划师

李霞

中国建筑设计研究院有限公司城镇规划设计研究院  副总规划师、总规所所长

摘要

大城市周边的乡村是城乡资源要素单向流出最明显的区域之一。受城镇化发展思维的主导，乡村逐渐出现忽视生态、人口流出、设施不足、风貌缺乏特色、实施管理滞后等一系列问题。

安徽省滁州市来安县地处南京都市圈核心区圈层，是典型的城镇化带动快速发展的地区。规划通过以生态引导理性集聚、以真实意愿模拟城乡体系重构、以实际需求优化设施布局、以潜力评价进行村庄分类指引，形成了面向实施的县域乡村建设规划编制技术方法。通过对五年来的规划实施评估可知，规划在政府主导的建设领域推进较好，而在由市场决定的产业、城镇化搬迁等项目上不确定性较大，乡村建设规划需要进一步对接政府和市场职能分工，提出刚性和弹性相结合的建设目标要求，科学推进规划项目的实施。

关键词

城乡统筹；县域乡村建设规划；规划实施；来安县

一

引言

2015年11月，住房和城乡建设部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出到2020年实现全国县域乡村建设规划全覆盖。要求通过规划编制，实现乡村建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。

2016年，安徽省住房和城乡建设厅部署凤阳县、岳西县、黟县、来安县四个规划编制试点，尝试探索不同地区、不同类型县如何在县域层面为村庄规划建设提供实用指导。

2019年，国家层面开始逐步确立国土空间规划体系，县域作为统筹城乡经济社会发展的基本单元，需要落实国土空间的开发保护的具体安排，更加要求提前谋划部署好村庄的建设。

对于县域乡村建设规划在规划体系中的定位和编制技术，国内已有一定的研究基础。学者普遍认为，县域乡村建设规划是打破“就城市论城市”“就乡镇论乡镇”“就乡村论乡村”的思维惯性，基于乡村视角对现有城乡规划体系、内容与技术标准的补充和修正，在规划的重点上应关注“城乡一体化、村庄布局、体系支撑、风貌管控、规划实施”等内容。大量研究集中在对规划方法的探索上，包括从城乡互动影响关系、乡村产业发展、乡村地域居民文化心理、乡镇势能、空间管控等不同角度进行乡村发展分区，运用生态承载力分析的方法指导村庄分类等。实施层面，部分研究提出了建设图则的成果形式以落实规划内容。

来安县作为南京都市圈核心区的重要县市之一，其广大县域作为大城市周边乡村，缺少有针对性的编制技术探索。同时，县域乡村建设规划历经五年的编制实施，也需要从规划实施成效的角度进行评估和讨论。

二

来安县特征

来安县地处滁州市东部，位于安徽省向东发展、对接江苏的桥头堡位置。县域面积1500平方公里，总人口49万人，乡村户籍人口41.6万人，人口外流比例约为43%；下辖8镇4乡，县城驻新安镇。

来安县在发展上呈现以下特征：

1.

中部地区、东部区位

作为中部省份安徽的下辖县，地理位置紧邻江苏省，南部汊河镇与南京江北新区仅一河之隔，对接江苏的桥头堡位置，县域发展有较强的城镇化动力。

2.

城乡要素、争夺激烈

2015年，华夏幸福基业股份有限公司与县域南部汊河镇达成战略合作协议，正在打造对接南京江北新区的汊河产业新城，当年全县乡村劳动力外出打工比例高达76%，乡村地区人口、投资等要素外流严重。

3.

用地紧张、利用低效

全县地形北丘陵、中岗地、南圩区，基本农田和生态区域占到全县土地的75%以上，乡村地区土地利用空间有限且破碎。

基于以上由城镇化主导的发展思维带来的特点，笔者以实施为落脚点，通过对县域乡村建设规划的编制技术探索，尝试提出提升县域乡村自身发展能力、破解乡村资源要素单向流出问题的解决路径。

三

县域层面对乡村建设规划的探索

1

以实施为导向，设定有限建设目标

由于广大乡村地区的发展存在着较大的不确定因素，因此本次规划将可以较为准确预见的未来五年作为时间期限，以行政村数量不减少为前提制定发展目标。全面梳理了包括乡村产业、村庄布点、农村公路建设、农村安全饮水工程、农村电网发展、农村生活垃圾、农村生活污水、生态强县等和乡村建设相关的各类专项规划，提取镇村发展相关指标和规划内容，通过统筹、分析、评价、修正，提出了2020年乡村建设的具体发展目标。

2020年来安县乡村建设规划目标

资料来源：作者自绘

2

整合数据信息，建立“现状一张图”

乡村建设涉及面广、情况复杂，规划为此建立了涵盖乡村生态、农业、用地、人口、产业、交通、设施、特色资源、政策等9大类24项内容的“全域现状一张图”。

来安县“现状一张图”数据库

资料来源：作者自绘

将对象复杂、范围广泛的基础资料和管理数据在同一底图表达，形成数据库，并通过相关技术手段开展数据分析和趋势判断，以问题为导向为乡村建设发展留出接口。

3

识别限制要素，明确全域底线管控

为强化乡村地区作为城市生态基地的重要作用，规划按照生态优先的理念，对地形、水源保护、洪水淹没、地质灾害、基本农田、区域基础设施等影响乡村建设的限制性要素进行逐一梳理，研究分析适宜建设空间，提出禁止建设区、限制建设区和适宜建设区及其管控要求。

来安县空间管制分区图

资料来源：作者自绘

同时在分区基础上，明确影响涉及的村庄及乡村建设用地空间边界，确保农业和生态空间的完整性。

来安县空间管制分区明细表

资料来源：作者自绘

4

结合意愿调查，分类提出城乡统筹发展路径

通过对发展基础的研判，规划认为由于县域各片区之间存在发展趋势的差异，人口流动不再是简单的梯度集聚，传统的“城-镇乡-中心村-基层村”的城乡体系已无法有效指导乡村建设，需要建立新的体系应对发展需求。

为此，规划根据外出务工人口回流意愿调查，结合综合增长率、农业生产效率提高等指标的变化趋势，预测县域乡村总人口的总体特征，并根据不同乡镇村民返乡就业进城、返镇、返村的意愿变化，判断县域乡村人口空间分布的变化，重新调整各乡镇乡村人口总量及城镇体系分工，形成“城-村”“城-镇-村”“镇-村”“村-村”等不同类型的城乡统筹模式。

规划中，县城、汊河、半塔（中心镇）乡村人口返城（镇）意愿依旧强烈；

北部山区人口受乡村旅游逐渐成熟影响出现返村发展意愿；

而中部地区随着与江苏的纵深合作，乡村人口有进城、进镇意愿；

南部靠近南京的地区乡村人口相比各自乡镇，更倾向于向县城和汊河集聚，从而形成了都市统筹型、村庄网络型、镇村一体型、传统结构型四种城乡统筹模式。

规划基于此对各乡镇人口规模进行相应调整，并将部分重点镇调整为一般镇发展，将部分一般镇调整为特色乡镇发展。

来安县村民返乡目的地意愿调查统计图

资料来源：作者自绘

来安县县域乡村人口流动趋势图

资料来源：作者自绘

来安县城乡统筹四种模式示意图

资料来源：作者自绘

5

基于生活功能圈，优化公共服务配置

基于新的城镇体系，规划以行政村、中心村、一般乡镇（特色乡镇）、县城（副中心镇、重点镇）为服务中心，划定四级乡村生活圈。结合村民生活习惯和活动范围，界定公共服务设施的服务半径，并基于村民意愿和经济性等因素，对生活圈进行校正，使设施配套能够更贴近来安的实际情况和村民的真实需求。

例如，对于靠近县城和副中心城镇的村庄，村民更倾向于依托县城解决日常生活需要，因此弱化了中心村和一般乡镇生活圈的影响；而山区出行不便，则需要加强以行政村为单元的基本生活圈的公共服务。

来安县乡村多级生活圈示意图（调整后）

资料来源：作者自绘

6

评估发展潜力，分类指引村庄建设

来安县在新的城乡统筹模式下，原有的“中心村-基层村”的体系限制了很多村庄（自然村）的发展权利和机会，因此规划构建乡村居民点发展潜力评价体系，从空间管控、特色资源、交通条件、产业项目、城镇化动力、美好乡村建设试点等多个角度，对全域乡村居民点进行评价、分级和叠加，从而确定重点发展、特色发展、潜力培育、城镇化搬迁、生态搬迁、生态保育、自生发展等7种居民点发展类型。

来安县乡村居民点体系规划图

资料来源：作者自绘

在此基础上，规划提出4类建设用地管控策略。

针对特色发展型、重点发展型、潜力培育型居民点，按照160平方米/户控制新增宅基地，并对有产业项目需求的居民点按照计划进行点状供地；

针对城镇化搬迁型、生态搬迁型居民点，有序引导搬迁、进行刚性减量；

针对生态保育型、自生发展型居民点，根据土地利用总体规划要求测算，按照25%~35%的比例引导集中安置，进行弹性控制。

在此基础上调整的乡村居民点的建设用地布局，相比现状自由散乱、不够集约的空间格局，用地供给重点更加明确，对乡村地区发展的支撑更强，实现了乡村发展格局的优化。

来安县乡村建设用地规划图

资料来源：作者自绘

规划还在发展类型的基础上，提出3类村庄整治分类指引。

对于自生发展型、城镇化搬迁型、生态搬迁型居民点进行农房整治、给水设施整治、道路安全整治，保障最基本的生活和安全；

对于潜力培育型、生态保育型居民点在保障基本生活条件的基础上，进行电力设施整治、环境卫生整治、污水生态化处理，生态保育型居民点应对垃圾、污水等专项进行整治；

对于重点发展型、特色发展型居民点，在整治村庄环境的基础上，进行污水集中处理，塑造村庄特色风貌。

四

规划实施评估

规划为了更具有可操作性，在实施部分整合结论，按照由易至难、由急至缓、服从上位的原则，为来安县提供了未来五年乡村建设的行动计划，制定包括产业、道路、教育、医疗、体育、社会福利、给水、污水、供电、燃气等多个方面的项目库，部署规划的建设实施。近期安排重点完成11类203个项目。

经过五年时间，来安县乡村建设和发展已见成效。

人口方面，2019年全县乡村户籍人口42.9万人，人口外流比例46%，人口变化趋势符合规划“总量微增、持续外流”的趋势判断。

美丽乡村和美丽集镇建设稳步推进，规划建设省级美丽乡村试点村47个，目前已实施36个，完成进度77%，重点发展居民点的美丽乡村项目与规划基本一致；剩余11个被纳入市、县级试点，部分村庄发展未达到规划预期。

来安县重点发展型居民点

美丽乡村项目规划与实施对比

资料来源：作者自绘

总体来看，规划在政府主导的建设领域推进较好。乡村建设的内容涵盖广泛、涉及部门众多，来安县县域乡村建设规划由于采取了目标先行的工作方法，各部门在规划编制中充分参与了目标决策和方案协调，使得任务可以顺利分解落实到有关部门和乡镇，并有相应领域的资金进行配套实施建设，有效的贯彻了规划的意图。

而在由市场决定的产业、城镇化搬迁等项目上实施进度与预期有一定差距，一方面产业项目涉及企业、村民主体众多，集体土地、宅基地权属复杂，实施协调难度较高；另一方面城镇化类项目还需要结合县域产业体系的建设情况，与新城开发等同步推进。

五

结论与讨论

我国传统的城乡规划体系中，无论是从总体层面还是详细层面，都缺乏对乡村建设有针对性的指导。

总体层面，县城总体规划、县域村镇体系规划、村庄布点规划“重城轻乡”，以县城和重点镇带动全域发展，村庄作为点的形式存在，进行简单粗糙的分类，缺少从乡村自身发展角度对建设进行合理安排；

详细层面，镇、村庄规划“就村论村”，缺乏与宏观层面各类规划的衔接，可实施性较低。来安县县域乡村建设规划探索了从县域城乡统筹的视角出发，在原有村镇等级规模的基础上细化优化落实管控边界和具体项目的编制技术。

目前，我国正在逐步建立“五级三类”国土空间规划体系，要求实现国土空间全域全要素管控。广大乡村地区是国土空间重要的组成部分，在县市级国土空间规划层面，加强县域乡村建设的专题研究，将有效实现乡村建设用地的管控。

在县域乡村建设规划的编制中，建议进一步对接政府和市场职能分工，区别政府主导的建设领域，以及产业、城镇化等领域，提出刚性和弹性相结合的建设目标要求，科学制定可实施的规划。

版权声明：原文刊登于《小城镇建设》杂志2020年11月刊，版权为《小城镇建设》编辑部所有。

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.11.014

中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483(2020)11-0085-07

文献标识码：A

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