【讲座要点】台湾城乡关系演进——空间规划的视角

乡村规划与建设

2024-09-04

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系列讲座

城乡关系演进的国际比较

2023年3月8日，由中国城市规划学会小城镇规划分会、同济大学建筑与城市规划学院主办，上海同济城市规划设计研究院有限公司、中国城市规划学会乡村规划与建设分会协办的“城乡关系演进的国际比较”系列讲座第6期——《台湾城乡关系演进——空间规划的视角》在Webex平台线上举行，并通过腾讯会议同步转播。

会议由中国城市规划学会小城镇规划分会秘书长、同济大学建筑与城市规划学院张立副教授主持。本系列讲座将邀请来自欧洲、北美、南美、非洲、大洋洲和亚洲不同国家和地区的学者，围绕城乡关系及其演变和当今乡村问题，分享各自的观点和当地的实践。

本次沙龙是系列活动的第6场，围绕台湾城乡关系演进展开探讨。

张尚武

中国城市规划学会乡村规划与建设分会主任委员

上海同济城市规划设计研究院有限公司院长

同济大学建筑与城市规划学院教授

张尚武教授应邀做了开幕致辞，他强调城乡关系的变化作为现代化的基础，是一个国家现代化发展过程中最需要面对的一个挑战，需要以更宽阔的视野学习其他地区的发展经验。

本期讲座

讲座主题

台湾城乡关系演进

——空间规划的视角

讲座专家

孔宪法

成功大学都市计划学系教授

孔宪法教授是英国剑桥大学地理学系博士，曾任台北市政府研考会约聘研究员，成功大学都市计划学系教授，兼台湾规划研究中心主任、都市计划学系系主任、规划及设计学院副院长。主要研究领域为产业群聚、产业园区、健康城市与城乡发展相关议题。曾发表五十余篇经双盲评审的学术论文，一百二十余篇中英文研讨会论文，13本著作，接受委托及合作研究计划超过六十件。指导毕业博士11位、硕士九十余位。

孔教授指出，台湾由于地形条件限制，城乡发展空间有限。城与乡作为区别人类居住环境的二分法，常以密度作为分区基础，但世界各国由于比较基础不同，对居住密度的定义往往不同。理论上，台湾地区按照行政层面的划分，并没有所谓统一定义的乡村，我们常常提的乡村，是相对都市而言的空间区域。

从下图可见，台湾县市、乡镇、村人口密度的空间分布情况，人口居住密集的地区称为城，比较少人居住的地方则称作乡。从世界的角度来看，孟加拉的人口密度是最高的，在了解了世界各国家和地区的人口密度列表后，孔教授指出，城与乡也很难用人口密度来清楚界定。

台湾县市、乡镇、村里人口密度图

当我们谈到城乡关系时，至少要关注以下三个层次。第一个层次是对比，即通过社会经济指标把不同的空间单位的值做比较。第二个层次是联系，通过交通、通讯或互动实现某种目的的联系。第三个层次是认知，即对城市或乡村的认同、评价和归属感。

在城乡关系的对比层级上，孔教授以都市及区域发展统计汇编（1975-2022）为基础，介绍了其中常见的都市化衡量指标：非农户人口百分比、主要都市人口百分比和都计区人口百分比。总的来说，1975年台湾地区都市化程度超过60%，在快速都市化末期，逐渐缓慢增长，2021年超过80%。上述三种指标中，依据非农户人口百分比衡量的结果数值最高，但城、乡的都市化程度差距逐年缩小。值得注意的是，目前所展示的统计资料仍存在一定问题，比如行政区域重划影响、资料处理过程问题等，尚待检视。

除此之外，孔教授还介绍了一些其他指标，包括自来水普及率、平均每人用电量、住宅自有率、汽车持有率、每万人医生数等指标来衡量台湾的城乡关系。孔教授总结到，作为规划师，能不能通过指标了解到城乡发展的本质，通过规划减少问题，并提升城乡福祉才是关键。

城乡关系其实非常广泛，几乎涉及政府各个政策领域，土地政策、农业政策、经济政策等复杂因素。讲座第二部分，主要关注台湾的规划体制。

首先介绍了台湾地区三个与城乡关系联系密切的委员会。

第一个是台湾的农业复兴委员会，通过经济、社会和技术的协调计划，促成1950-1960年代台湾农业复兴，奠定之后经济发展的基础；1979年，农复会改组为“行政院农业发展委员会”；1984年，行政院农发会与经济部农业局合并成立“行政院农业委员会”。

第二个是经建会，2014年与研考会合并为国发会。1965 年联合国关于都市住宅发展小组UHDC，影响了台湾空间规划体制、规划教育与规划实务。

第三个是研考会（1969年-2014年），它是为了行政革新而成立的。对台湾相关计划的执行、考核发挥了很大作用。

上述三种委员会属于咨询整合的单位，并不直接执行政务。台湾早期是一种执行统合计划的发展模式，孔教授补充了台湾历史上相关的规划政策与背景。

政府规划体制——四年计划时期

其次关于公路建设部门，70年代开始建立南北向三条、东西向十条的高速公路系统，实现了城乡之间的交通联系。

政府规划体制——公路建设部门

1970年前，台湾出现了都市计划，由台湾公共工程局负责，其以土木工程专业为主，下设都市计划科，延揽建筑、城市规划专业人员，当时尚无城市规划系所。彼时，诸多学者将国外所学转译为中文，并将空间规划的知识传递到台湾，这是早期台湾空间规划的角色，孔教授还介绍了当时出版的相关书目，如《国民住宅图集》、《农民住宅设计图集》等。

1970年后，台湾都市计划法修订，并于1974年颁行区域计划法，一般在都市内应用台湾都市计划法，都市发展区以外的地方用区域计划法。此外，孔教授还介绍了台湾地区都市计划相关系所的发展历程，孔教授任教的成功大学是台湾第一所设立都市计划的学校。

都市计划相关系所

台湾除了一般的都市计划以外，还有区域计划。台湾在1980年代中期，有潜力发展为都市的地区，已覆盖一轮规划，此时台湾都市住宅发展局将注意力放到了另一个地方，即农渔村社区更新。此时，台湾延续基层工程建设，试图系统化与整合，以乡村社区为单位，加强居民参与规划。这是台湾社区总体营造的一个由空间规划单位发展出来的操作，此后的城乡风貌、地方创生、健康城市、高龄友好城市等都具有社区总体营造的理念，也就是居民参与空间规划。台湾早期是计划经济体制，各地方繁荣发展后，各个部门之间的发展和整合变得比以往更重要，很难由一个政府去完全自上而下指导。因此市县层级的行政单位要发展出足够能力，县市综合发展计划是行政体制上由原来一个政府决定到变成比较地方分权的阶段的空间规划，是非法定规划。

孔教授在大量引进西方现代规划的一些空间规划概念与做法时，提出了一些空间规划可能发展方向。首先是《台湾地区都市体系之研究》，区域计划超越个别都市、都市计划范围，开启城乡视野。而台湾当时非都市土地只有管制，缺少有前瞻性的发展计划。接着是来自于运输规划带来的启示，运输规划调查、分析、预测交通行为，显示空间联系。而台湾由于资金和技术的限制，没能系统的形成交通发展资料。

孔教授以1971年都市发展中心，林口新市镇之规划为例，指出新市镇开发以区域考量，注重生态、生产力，要防止土地投机。此外，孔教授提到了《统计地区标准分类（1984-2010）》，它建立了一套基于最小行政单位村、里的空间统计单位系统，并依此建立类似美国SMSA的体系，区分聚居地的都市化程度，长期监测城乡发展。但遗憾的是，后期又停止使用这套标准分类。

1971年都市发展中心，林口新市镇之规划

最后，孔教授对本次讲座进行了总结，提炼出以下四点内容：

1. 法制空间规划体系：城乡关系，是区域计划里不可缺少的一部分。个别都市计划，通常不会处理计划区范围外的发展需求。但区域计划需要相关地方政府合作，建立有效的综合执行机制。

2. 政策计划体系：县市综合发展计划、县市政计划通常综合考量行政全域发展，城乡关系是其中一项。但通常受到主政者政见、任期影响。社区总体营造、城乡风貌、地方商圈改造、农村再生、地方创生等计划，主要以发掘与塑造小地区发展活力，来改善地方发展质量；未必涉及中心城市的对接关系。

3. 需要建立资讯体系：提供可长期比较分析、同时具有即时性的资讯，提供城乡规划良好科学基础。

4. 跨域合作整合计划与服务：例如健康城市运动，重新结合公共卫生。偏乡的无障碍环境，从硬体到软硬体结合。从公车系统转向小黄巴士，整合预约交通工具、医院挂号看诊、结束就诊返家全程服务；从以服务高龄与残障人口到扩大服务一般偏乡居民，顺便运送物资。资讯科技在高龄化社会的应用，跨部门、跨专业的公私合作，也在改变城乡关系。或许退休族群、青年家庭愿意重新考虑居住在城市或乡村的得失。

随后，进入嘉宾研讨交流环节。

赵民

同济大学建筑与城市规划学院教授

中国城市规划学会国外城市规划分会副主任委员

中国城市规划学会规划实施分会副主任委员

通过此次讲座对台湾城乡关系有了相对系统地了解，赵民教授提出，台湾作为高度城市化地区，目前为止还有没有保护耕地，维持一定的粮食、农副产品刺激力和自我供给的能力？其次台湾目前的耕地流转情况，是否出现资本进入农村的现象？是否是会出现欧美农场形式的发展趋向？最后，台湾的农民农户是如何界定的？农村打工、城乡两栖的居民是否能称为农民？

孔宪法：

粮食安全对于东亚人口密度高的地区是一项基本问题，理论上台湾不能放松对耕地的保护。台湾土地流转制度的松紧有过变化。其次，台湾要发展大农场几乎是不可能，因为台湾土地规模小，用地紧张。曾经想要发展生态农场，用地规模在4公顷左右，与周边用地要保持一定的距离，但几乎找不到可用的土地，所以台湾几乎没有大农场的可能。但目前台湾有提出“青农代耕”的概念，年轻人利用现代资讯与先进技术，去乡村耕种，但规模较小。此外，台湾由于用地规模小，城乡两栖的现象十分普遍。

陈旭

福建工程学院建筑与城乡规划学院副院长、副教授

福建省土木建筑学会建筑师分会理事

福建省女科技工作者协会第三届理事会理事

台湾在规划体制内，就有一些部门起到了比较重要的作用，比如说经建会，还有农委会大概在2000年后曾提出一个农地释出的方案。目前我们的农村三块地改革与农地释出类似，希望农村低效和闲置土地流转，进入到城市的发展中或在乡村中寻找其他的用途。农委会的农地释出方案政策开展的情况与效果，是否还有后续实施？

孔宪法：

农地流转确实是很严重的一项问题，农委会的农地释出方案我暂时不了解，但在台湾买农地，可能是大财团在做。台湾的农地价格很高，一是由于后期的土地投机，二是农地作为其他产业会产生很多利润。台湾的开发许可制，发生在非都市计划地区，并且规模在10公顷以下，以规避环境影响评估。2019年左右，农地上的违章工厂问题严重，如果靠近农业生产，也会产生污染问题。如若合并后做农场的可能性很小，大部分都被用作工业和流通业发展。

孙莹

浙江工业大学设计与建筑学院讲师

博士学位论文《当代乡村建设的治理结构与治理机制研究》

第一个问题关于农村再生计划，当时学者做出了较多讨论与反思，包括它提出的竞争机制（可以激发这种乡村自下而上的这种内生发展力量），以及设施改善和文化旅游的发展，这些举措是否真正的促进了农村地区的发展，希望做出一个更详细的评价或介绍。第二个问题关于台湾的农村再生和大陆的乡村振兴，都是希望通过物质空间建设，使乡村得到复兴，让人回到乡村，但真正优质的公共服务还是在向县城集中，它和人的集中是一种互相促进的过程，如何看待城市和乡村未来发展的均衡性或者是集聚性的问题？

孔宪法：

就第一个问题来说，台湾很多农村建设方案，其实也是偏向物质层面的建设，但重点是这些建设是地方村民真切提出或同意要做的。而在城市的规划往往是按照一定的蓝图或者标准，进行配置。乡村按照村民需求进行建设的空间在三五年后可能也会荒置，这种现象也非常普遍。这种非法定计划和政策计划的持续性是有限的，但在台湾制度里，它常常是不同政治势力角逐、动员的重要工具。

其次，乡村硬件条件的改善可能让人留在乡村，但也可能产生相反的效果，比如交通条件改善，人能够更快的离开乡村。以往台湾的乡村倾向于用公车系统（大巴士）来满足乡村需求，但实际上台湾乡村规模小，道路窄，巴士服务密度低，达不到集聚经济。因此，与医院等其他服务系统相结合的计程车其实更有利于在乡村地区提供服务。大陆空间更大，无人机发展强势，应该探寻更适合的发展路径。

王勇

苏州科技大学建筑与城市规划学院党委书记、教授

中国城市规划学会规划实施分会委员

中国农村发展学会常务理事

目前世界上大多都面临农村发展迟缓和衰退的问题，各地基于不同角度都在出台各种政策，促进乡村地区的活化和再生，包括我们的乡村振兴战略。那么台湾从1970年后就开始农渔村社区的更新，以基层工程建设为抓手，来促进农村社区的更新，通过居民参与来促进社区的更新与营造。想请问居民参与程度和参与的周期是多长？台湾地区政府、居民、市场三者达成协议的过程中，达成度是怎样？另外它作为制度切入到乡村地区的时候，对于乡村原生态的生活有没有什么影响？

第二个问题是乡村地区的土地投机行为，在乡村土地流转过程中是否会涉及乡村聚落的发展问题？在城乡演进的过程中，针对乡村聚落遗产保护的态度是什么？乡村发展要激发内生动力，那么当外在力量进入的时候，是否会产生冲突和矛盾？通过什么样的途径来达成合作一致，特别是针对乡村聚落整体收缩的情况下，如何保证乡村活力？

孔宪法：

对于“基层工程”，是地方有能力去攫取公家资源的人，想办法要找的工程，如何使他们争取的项目是真正对当地有利的，其实就是要透过社区营造这种参与式规划获得共识，并且使之透明化。此外，当制度切入乡村时，是会影响乡村发展的，但可以让地方一些不同的声音被展现，在后续进行综合考量。居民参与在不同的地方差异会很大，特别是在聚落保护这件事，聚落没有人住的时候，几乎也保存不下去。所以最重要的就是要有人回来，工作和居住，这就跟内生力有关，有些人认为这应该是青年的事情，要想办法把年轻人找回来。

日本通过各种农用机器的设计和改善，使得农村65岁以上的人也能灵活操作。即利用新的技术，用创新的方式来活化乡村，而非把所有的希望都寄托在吸引青年人回乡。我强调的还是要用新科技，去跨域整合资源，不只是乡村消费的需求，还包括生产需求。

罗镔

上海市城市规划学会副理事长

华建集团现代设计院总规划师

讲座中涉及到的很多内容和评估数据，都是紧紧围绕以人为本的核心议题。围绕城乡融合提出的城乡要素双向流动这一点，除了资本流入，是否还存在其他的一些主导性作用，以及它们的内生动力在哪里？

孔宪法：

城市要素向乡村流动或乡村要素向城市流动，我们过去看到比较多的确实都是乡村要素向城市流动，即都市化本身就是人的移动。我们现在希望创造一些内生力量，希望乡村能够有宜居的环境来吸引人。比如日本针对老年人的劳作特点做生产工具的创新，避免老年人面临两难的处境；台湾也主动把城市的医疗资源往乡村地区派送，以便于行动不便的高龄者就医，即针对乡村的需要对一般的标准设计进行完善。台湾地区很多大学教授、老师、公务员等，到了退休年龄，很多人希望回到环境优渥的乡村，怎么样在乡村完善就医条件，提供城市的各种聚集效应的便捷性服务，是我们要思考的内容。城市的要素是可以流向乡村的，不一定是要让乡村人到城市里来接受服务。

李雯骐

同济大学城市规划系博士研究生、研究助理

出版学术著作《台湾乡村建设与规划: 建构新乡村共同体》（李零骐张立，九州出版社，2021）

台湾地区是基于自身特色和路径探索，形成了一种不同于日韩的独特发展模式。从孔教授分享的数据来看，台湾不同地区在非农人口、设施供给水平上都有比较大的差异，那么在现代化的发展上也存在不同阶段，我直接感受是台湾在不同发展阶段的不同地区的城乡发展模式上，可能也是有所差异的。针对台湾内部这种差异性的理解，在城乡联系的强度以及城乡发生的方式上是不是有所差异？

孔宪法：

在1970年后，空间规划在台湾确立了独立的政府功能和专业地位、教育地位。所以最初的时间，在法规制定后，大家都集中在做台湾的法定都市计划，否则民间资本介入后会影响后续政府的规划和建设。政府必须介入都市计划，比如早期花园新城的开发案，它的建筑师是修泽兰，是从大陆过去的很有名的一个女建筑师。她民间开发的社区：山坡地社区，在后来相当长一段时间成为台湾的典范案例。它的规划设计品质是高于政府的公共的建设部门的设计师的，所以确实有这样的一种状况，即政府的法定计划也存在局限，法定计划的空间品质其实就是符合某种标准。

1970年大卫·哈维强调的居民参与成为新主流，完全抛弃了原来法定的系统性理性规划。台湾的都市社区更新开始第一次尝试居民参与，但成功的案例很少，所以后续有部分人开始在台湾非法定的政策性计划中尝试居民参与，特别是农渔村地区，因为这些地区人与人的关系很紧密。城乡联系在台湾东部、西部或者说平原地区和滨海地区，确实都是不同的。因为台湾面积小，公路密度高，交通非常发达。高雄这一类真正的偏远地区，就需要发展出完善的公共服务和巴士系统。但东部地区条件又存在不同，解决措施就有差异。大陆有更特殊的各种需求，而且面积规模大，所以如果能够创新发展出属于自己的独特系统。以农村的需求为导向，不管是产品还是服务系统，就会使城乡关系得到改变。

张立

同济大学建筑与城市规划学院副教授

中国城市规划学会小城镇规划分会秘书长

同济大学国土空间规划人才研究与培训中心主任

最后，主持人张立老师总结，台湾地区早期城乡建设以地政、土木工程等专业为主，随着空间规划专业的萌芽和成长，逐步影响城乡资源投入的地点与部门，从而影响城乡关系。随后对各位与会学者表示了由衷感谢，接下来还将继续介绍各国城乡转型研究的经验与实践，希望能持续为学界和业界带来新鲜的思考与讨论。

图文来源：小城镇规划微信公众号

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END

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