财政“四本账”：核算与联系——财政分析框架之一（海通宏观 侯欢、梁中华）

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 · 概 要 · 

在推动高质量发展的过程中，构建高水平社会主义市场经济体制是重中之重。党的二十大报告强调，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。近年来，我国的预算管理和控制逐步改进，对于稳增长的影响愈发明显。面对疫情后的稳增长压力，财政节奏有哪些变化？收支缺口怎么补充？广义财政如何发力？这对于把握经济修复的进度至关重要，而在此之前，需要对我国的财政预算体系有充分的理解。

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财政预算：从“四本账”说起

根据预算制度，我国财政共有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从2021年的决算看，以税收为主的一般公共预算收入20.3万亿。政府性基金预算、国有资本经营预算分别实现收入9.8万亿元、0.5万亿元，并能对一般公共预算形成一定补充。前者与土地市场密切相关，为地方财力提供支撑；后者规模虽小，但是随着国企改革的深入，对于财政职能的保障作用不断增强。最后，社会保险基金预算收入9.7万亿元，这部分只进不出，兜牢民生保障底线。

如果暂时简单加总，在疫情之前，财政“四本账”收入占GDP的比重自2016年逐年攀升，在2018年一度达到37.1%，随后受疫情的影响，在2021年降至35.2%，但仍保持较高水平。因此，高效利用资金才能充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

近年来，财政“四本账”定位清晰，联系愈发密切。2014年国务院印发的《关于深化预算管理制度改革的决定》提出，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

对于政府性基金预算，一方面，增加转列项目。2014年《关于完善政府预算体系有关问题的通知》明确，自2015年1月起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、水利建设基金、船舶港务费等11项基金。2015年《推进财政资金统筹使用方案的通知》提出，自2016年1月起，水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入等五项基金转列一般公共预算。上述基金转列后，支出仍主要用于或专项用于安排相关支出，且收入规模增加的，支出规模原则上相应增加。另一方面，加大调入力度。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。总结来看，转列、调入主要为了避免重复安排支出。

对于国有资本经营预算，2014年《关于完善政府预算体系有关问题的通知》提出，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，到2020年达到30%。除了调入资金，国有资本经营预算支出范围限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入、国有企业政策性补贴等方面。

对于社保基金预算，为了缓解养老金支付压力，2017年《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》提出，以国有及国有控股大中型企业、金融机构为对象，划转企业国有股权的10%来补充社保基金。因此，除了社保缴款，社保基金预算还来自一般公共预算、国有资本经营预算的调入，并且这部分资金只进不出。

现阶段，财政“四本账”在统筹后如何做到收支平衡？需要说明的是，社保基金预算专款专用，只进不出。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。相对复杂的是狭义上的一般公共预算和广义上的政府性基金预算，要重点关注。

对于一般公共预算，需考虑账本内的跨期结转、账本间的调入情况。具体而言，主要涉及三个科目。首先，预算稳定调节资金。它于2006年设立，是一般公共预算设置的储备性资金，用于弥补短收年份的收支缺口。其来源主要有三部分：一般公共预算的超收收入、结余资金、政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分。

其次，调入资金。即从政府性基金预算、国有资本经营预算安排资金调入的部分。最后，政府结余资金。根据预算法，上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；对于连续两年未用完的结转资金，在一般公共预算中作为结余资金补充预算稳定调节基金，在政府性基金预算中可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金。

总结来看，财政调入资金及结转结余资金主要为了建立跨年度预算平衡机制、推进财政资金统筹使用以及盘活财政存量资金等要求。一般公共预算收入加上这部分资金后形成收入总量。近年来，调入资金和结转结余资金是收入总量的重要补充，2022年该规模达到2.3万亿元，占收入总量的比重达到10%。值得一提的是，通过收入总量、支出总量计算后形成预算赤字，主要通过国债和地方政府一般债来弥补。

对于政府性基金预算，根据收入情况和实际支出需要，做到以收定支。政府性基金预算虽不列赤字，但是可以通过地方专项债补充财力以满足支出需要。除此之外，还包括本年度的预算收入、上年结转收入等。值得一提的是，2022年特定国有金融机构和专营机构上缴利润也纳入政府性基金预算。

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保民生促发展：狭义财政如何运行？

一般公共预算通常被纳入狭义财政范畴，它是我国预算的主体，并且以税收体系为主。2021年我国共有18个税种，实现税收收入17.3万亿元，占一般公共预算收入的比重为85.3%。其中，在间接税中，增值税、消费税分别为6.2亿元、1.5亿元，占税收收入比重分别为35.9%、8.4%。在直接税中，企业所得税、个人所得税分别为4.2亿元、1.4亿元，占税收收入比重分别为24.3%、8.1%。这四大税种占比合计达到76.8%。

分行业看，以疫情冲击前的2019年为例，制造业税收收入为5.5万亿元，规模位居各行业首位，占比达到31.9%。房地产、批发零售、金融业的税收收入分别为2.6万亿元、2.3万亿元、2万亿元，规模位居前列，合计占比达到40%。此外，建筑、租赁商务服务业的税收分别为0.9万亿元、0.8万亿元，占比分别为5.5%、4.6%。值得一提的是，受疫情的影响，2020年全国税收收入下降3.5%，其中住宿餐饮、文体娱乐、交通运输行业的降幅分别达到51.2%、26%、22.4%。

为了加强税源管控，我国加强了对大企业的税收管理，其中千户集团 （全部中央企业、中央金融企业以及达到标准的单一法人企业）是重点对象。2019年千户集团实际缴纳税款6.8万亿元。其中，在制造领域，烟草制品、汽车制造业占比分别约15%、4%。在服务领域，金融业贡献较高，货币金融服务、资本市场服务、保险占比合计约19.6%。此外，批发业的比重约3%。更值得关注的是，自然垄断属性行业的纳税规模较大，石油和天然气开采、电力热力生产供应、煤炭采选和洗选行业的占比合计约20%。

非税收入是一般公共预算的重要补充。2021年我国非税收入2.98万亿元，占一般公共预算收入的比重为14.7%。在非税收入中，国有资源（资产）有偿用收入、专项收入占比较高，分别达到33.8%和27.2%。前者主要包括矿藏、水流、海域、无居民海岛等有偿使用收入，后者主要包含教育费附加等收入。此外，行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入合计占比仅为29.7%。需要说明的是，此处国有资本经营收入主要反映人民银行上缴的利润；金融企业等上缴的利润、股利、股息收入；烟草企业上缴的专项收入等，而其他类型国企利润的上缴更多在国有资本经营预算中反映。

非税收入对政府财力的拉动在稳增长或大规模减税时期更为明显。比如2015年、2019年，非税收入的比重分别上升2.9个、2.3个百分点。2022年以来，在疫情的扰动下，经济表现偏弱，叠加退税减税的影响，税收增长乏力。今年前10个月，税收收入同比增速-8.9%，即使扣除留抵退税因素，增速也处于2.4%的低位，而非税收入高位运行，同比增长23.2%。

在支出端，民生、基建类支出较高。2021年一般公共预算支出24.63万亿元，其中教育、社会保障和就业支出较高，占比分别为15.3%、13.8%，与民生保障息息相关。同时，与基建联系紧密的农林水、城乡社区、交通运输支出占比分别为9%、7.9%、4.6%，也位居各项前列。此外，国防、公共安全支出比重合计11.2%。

近几年财政支出结构逐步优化。我们把社保就业、教育、卫生健康支出归属于民生领域，把交通运输、农林水事务、城乡社区事务、节能环保支出纳入基建相关。从2012年至2021年，民生支出比重由32.6%升至36.8%。相比之下，基建支出比重在2015年达到28.7%的高点，而在2021年已降至23.8%。整体而言，财政支出在基本民生保障方面的力度在不断提升。

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央地平衡：广义财政怎么支撑？

自1994年分税制改革后，财权上收，事权下移。在一般公共预算中，地方政府收入比重不高，主因增值税、企业所得税、个人所得税等大额税种多是中央地方共享税，地方政府从中分成比重较低。为了补充地方财力满足事权，政府性基金预算的作用不断凸显。2021年政府性基金收入9.8万亿元，其中中央、地方分别占比4.1%、95.9%。

综合“四本账”看地方财力，2021年地方一般公共预算收入19.3万亿元，相比之下，地方政府性基金收入总量达到13.1万亿元，其中政府性基金收入、专项债收入占比分别为72.2%、27.8%。

进一步看，在2021年政府性基金收入中，国有土地使用权出让金8.5万亿元，占比86.7%。城市基础设施配套费、国有土地收益基金、彩票公益金收入虽然也居于前列，但是合计占比仅为5.9%。这也意味着，地方政府对土地财政的依赖较强。此外，土地成交价款高增的阶段，土地增值税、契税等相关税收也随之上涨。

但是2022年以来，随着房地产销售面积步入负增长，房企拿地积极性转弱，使得土地市场遇冷。今年前10个月，土地成交价款累计同比回落46.9%。而相关税收以及政府性基金收入也随之下滑。一方面，在第一本账，契税、土地增值税累计增速分别降至-25.4%、-8.3%。另一方面，在第二本账，政府性基金预算收入同比增速-22.7%，其中国有土地使用权出让收入同比下降25.9%。这也意味着地方财政面临较大压力。

对于第三本账，国有资本经营预算收入也更多偏向地方政府。它主要对国有资本收益进行核算，反映了国企在税收体系之外对财政的另一部分贡献。

2021年国有资本经营收入5180亿元，中央、地方分别占比37.8%、62.2%。从具体项目看，国有控股公司的利润收入、国有参股企业的股利股息收入、产权转让收入占比分别达到59.5%、16%、9.4%。同时，国有资本经营支出2622.1亿元，其中69.4%用于国企资本金注入，此外，用于国企政策性补贴、解决历史遗留问题及改革成本支出的比重分别为11.5%、7.2%。

进一步看利润收入来源，2021年国有资本经营利润收入3075.25亿元，其中烟草企业占比17.3%，投资服务、电力、石油石化、电信企业分别占比9.8%、7%、6.5%、5.2%。

最后，社保基金预算专项用于社会保险的收支。2021年我国社保基金收入9.7万亿元，其中保费收入、财政补贴收入分别占比71.3%、23.3%。值得一提的是，随着老龄化趋势加深，财政对社保基金的补贴稳中有升，并在疫情冲击的2020年占比一度达到27.7%。从结构来看，城乡居民基本养老和医疗保险对财政补贴的依赖较高。

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稳增长：积极财政如何发力？

积极的财政政策在稳增长中的作用不断提升，那么具体如何体现？一是减收增支的力度，可以从减税规模、支出增速、赤字率（规模）、专项债额度等考察。二是预算收支完成的进度。

4.1 财政力度：减收和增支

近年来，我国实施了大规模减税降费，以此涵养税源。流转税方面，为了减少重复征税，促进产业分工，营改增于2012年试点先行，并在2016年全面推广。对于增值税，主要简并税率结构，并在2022年实施大规模留抵退税。所得税方面，对于企业所得税，在部分重点行业实施固定资产加速折旧、提高企业研发费用税前加计扣除比例、减征小微企业的所得税等。对于个人所得税，调升起征点、增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出等专项附加扣除等。此外，失业保险等社保费率稳中有降。

2013年至2021年，全国共新增减税降费8.8万亿元，与此相对应，宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%。此外，非税收入占GDP的比重自2015年的4%逐步回落至2021年的2.6%。在稳增长压力较高的时期，为了助企纾困，减税规模更为明显。比如截至2022年11月10日，新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元，其中新增减税降费0.79万亿元，增值税留抵退税2.3万亿元，超过去年全年退税规模的3.5倍。

而经济处于爬坡阶段，收入难以高增时，支出端更能反映财政支持的力度。2022年，一般公共预算支出增速为8.4%，相比去年大幅回升，回到了2016-2018年的中枢水平。而相应的收入增速仅为3.8%，明显弱于支出增速，与去年的情况差异明显。与此同时，2022年政府性基金预算收入相比去年仅仅增加0.6%。但是政府性基金预算支出增加22%。从广义上看，两本账合计的支出增速达到12.8%，涨幅更为明显，且显著高于相应的收入增速2.7%。不难发现，2022年财政支出的力度有所增强。

综合收支两端，财政力度更多从赤字角度考察。近些年的《政府工作报告》会设定当年的目标赤字率，以反映财政的积极性。需要说明的是，这是以在一般公共预算基础上，再从其他账本的调入资金、中央预算稳定调节基金、结转结余资金科目调整后的情况。换言之，一方面，广义财政尚未考虑，该指标口径相对较窄。另一方面，当年实际财政收支流量所反映的赤字变动，更能客观地反映财政政策力度。

2022年我国财政赤字率目标设定为2.8%左右，相比去年下调0.4个百分点。同时，财政部公布的赤字3.37万亿元，比2021年减少2000亿元。但是依据2022年的财政预算草案，一般公共预算收入、支出分别为21万亿元、26.7万亿元，如果我们将二者差值作为实际赤字的代表，今年实际赤字为5.7万亿元，相比去年增加1.3万亿元，相应的赤字率由去年的3.8%升至4.6%。这也意味着，今年实际的财政支持力度相比去年是有所上升的。而官方赤字和实际赤字的差别就来自收入端调入资金及使用结转结余的2.3万亿元。

如果从广义财政考察，把政府性基金预算纳入后，2022年广义财政赤字率上升至8.1%，相比去年的5.2%有明显提升，基本上可以追赶2020年的8.6%。今年狭义预算赤字率虽然下调了，但财政还是边际上变得积极一些。

4.2 财政进度：预算的完成

财政的积极性还可以从节奏上考察，即相比全年预算目标，各月的执行进度。比如2022年财政节奏前移，在政府性基金预算中得以体现。一是预算支出的完成进度。2022年上半年，政府性基金支出占全年预算支出的比重达到39.4%，而过去两年这一比重分别为35.8%、31.8%。二是专项债的发行节奏。尽管2022年专项债额度3.65万亿元，规模与2021年持平，但是在上半年发行就已经完成93.3%，进度远超近年同期水平。在预算收入增长乏力，相应支出要兜牢民生底线的情况下，上半年专项债发行前置，下半年依法盘活结存限额，为今年基建投资给予了有力的资金保障。

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