赵明昊：美国对阿富汗的“民主改造”为什么失败了？

赵明昊清华大学战略与安全研究中心 2023-01-14

赵明昊

清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员

2001年10月，美国小布什政府发动阿富汗战争，随后宣称要把阿富汗改造成“自由民主国家”。而今美国从阿富汗的仓惶撤离，表明这一目标已经彻底落空。

8月16日，美国总统拜登在白宫就阿富汗问题发表演讲，承认美国犯下了重大错误，即想要在阿富汗建立“统一的、权力集中的民主体制”。

美国在阿富汗的“政治重建”为何失败？阿富汗的社会结构和政治秩序有什么独特之处？讨论这些问题，有助于深化对“阿富汗向何处去”的思考。

阿富汗：“马赛克式”的社会结构

阿富汗并非一个典型的民族国家，它作为“国家”（nation）的存在有赖于两大因素：一是外部力量尤其是“外部侵略者”；二是国内以亲缘关系为基础的“族群”（qawm）力量。

19世纪出现的阿富汗现代国家政权更多是英国和俄罗斯大国博弈的产物，其国家边界并不是按照族群、部落、教派的分界线划分的，而很大程度上是为了满足外来力量对阿富汗实施“分而治之”的需要。可以说，阿富汗作为一个“国家”的历史，始终充斥着来自外部的压力。

在内部，阿富汗政治权力的社会基础源自“qawm”，这是一个非常具有阿富汗特色的概念，我们姑且把它翻译成“族群”。“qawm” 是一个个的“微型社会”（micro-societies），可以是一个大家庭、一个部落、一个村庄或是一个族群，构成阿富汗社会的基本组成单位。每当阿富汗面临外部侵略，各个“qawm”会通过“支尔格”（Loya Jirga，阿富汗人商讨政事的传统方式）进行谈判并走到一起，以共同努力应对侵略者。普通阿富汗人对自己所归属的“qawm”的忠诚度要远远胜于对“国家”的忠诚度，当“qawm”认为其与国家领导者的联合对它们更为有利时，才会顺从中央政府的权威。

阿富汗有七大民族，即普什图族、塔吉克族、哈扎拉族、乌兹别克族、艾马克族（Aimaqs）、土库曼族和俾路支族。各民族、部落、教派之间隔阂严重，加上长年内战，彼此间相互仇视和不信任，使得在阿富汗推进政治权力的集中和分享极为困难。此外，“喀布尔的现代化精英们和该国较为保守的乡村地区民众之间的难解冲突”，也是阿富汗社会的基本矛盾之一。

阿富汗历史上从未建立起真正的中央集权体制，更不用说是西方意义上的民主体制了。1747年，由艾哈迈德·杜兰尼（Ahmad Shah Durrani）建立的普什图族王朝首度控制阿富汗全境，但其仍给予各地区很大自主权。此后，在1880年掌权的阿布杜尔·拉赫曼·汗（Abdur Rahman Khan）曾试图以武力方式实施直接统治；20世纪初期的哈比布拉·汗（Habibullah Khan）、阿曼努拉·汗（Amanullah Khan）也曾推行大规模的社会和经济改革；1964年查希尔国王实行三权分立；但这些改革最终都没有成功——实际上，阿富汗民众往往将这种举措视为对传统生活方式和伊斯兰教法的威胁。20世纪70年代，亲苏联的纳吉布拉政权推行的改造政策引起强烈抵制和反抗，最后不得不靠苏联出兵压制乱局。

一直以来，阿富汗各种政权的所谓中央政府轮番登场，但“马赛克式”的、碎片化的微观社会结构一直未曾发生过什么根本性的变动。阿富汗人政治忠诚的来源依然主要是族群/部落联系和宗教因素，国家层面的身份认知非常淡薄。中央政府缺少对地方进行控制或是在国内多个地方提供公共物品的力量和资源，一旦中央政府试图增加控制力，常会造成地方势力的反抗。

美国为阿富汗选择“总统制”

阿富汗战争之前，塔利班已经控制了这个国家90%以上的领土，并试图重塑国家政治体制。美国人的到来，打断了这一进程，他们为阿富汗选择了另一条政治道路——“总统制”。

2001年11月，小布什政府推动联合国在德国波恩召集会议，邀请阿富汗政治人物以及各相关国家代表参加，开启所谓“波恩进程”。会上，阿富汗基本政体以及临时政府领导人和关键成员的选择问题，成为各方争论的焦点。

美国方面认为，实行总统制并建立有力、集权的中央政府，可尽早结束阿富汗国内政治派别林立、纷争不断的局面，同时也有助于提升美国与阿富汗方面的协调效率。这一主张遭到阿富汗“北方联盟”（塔吉克族、乌兹别克族等非普什图族武装力量构成的反塔利班联合阵线）的反对。该联盟对中央集权抱有天然的反感和疑虑——他们反对塔利班政权的统治，但这不等于他们愿意接受一个由普什图族人主导的中央政府。“北方联盟”提出，阿富汗应实行内阁总理制，避免总统专权导致某一族群的势力过强。

可以说，“波恩进程”所造就的阿富汗新政府从一开始就在代表性与正当性方面受到质疑，而普什图族也认为本族群的利益并没有在“波恩进程”中得到维护。用著名阿富汗问题专家托马斯·巴菲尔德（Thomas Barfield）的话说，喀布尔的新政府就是一场“包办婚姻（arranged marriage），而非恋爱结婚（love match）”。

即便如此，小布什政府仍热衷于宣扬阿富汗民主化的成功故事。在2004年的国情咨文中，他表示，“阿富汗国民，不分男女，正在建立一个自由的、骄傲的并且与恐怖主义作战的国家，美国很荣幸成为他们的朋友”。

这种乐观的描述显然与现实不符。由于权威性不足，美国扶持起来的中央政府的实际管辖能力十分有限，总统卡尔扎伊甚至被讥讽为“喀布尔市长”。然而，即便只是“喀布尔市长”也得依靠“裙带关系网络”才能勉强维系自己的政治地位——正如美国学者斯蒂夫·海斯（Steve Hess）批评的那样，卡尔扎伊“利用其总统职位，利用其作为美国等外国援助、武器和现金分配者的地位，利用其作为政府要职任命者的地位，来建立支持其统治的个人裙带体系”。

在这种情况下，美国和阿富汗新政府之间的矛盾越发突出。卡尔扎伊等阿富汗政要多次批评美国和其他西方国家的援助绕过中央政府，无序涌入阿富汗，在阿制造“平行政府”（parallel government）。美国则指责阿富汗政府腐败。阿富汗民众却认为，美国支持的阿富汗政府由贪婪的“喀布尔精英”构成，他们因此迁怒于美国。

可以说，美国既得不到卡尔扎伊政府的好感，也难获阿富汗普通民众的支持，这加剧了其推动阿富汗政治重建的困难。

腐败的难题

这些年，腐败问题成了美阿双方的矛盾焦点。

2012年，美国政府审计办公室发报告称，美国国际开发署拨付的援助资金，1美元中只有15美分能到达受援者手中，30美分用于非政府组织承担援助项目的行政管理费，而55美分在涉及阿富汗当地政府的环节中被贪污或滥用。

在美方看来，腐败是阿政府权力运行依赖“裙带关系网络”的表征。但在强调血缘和族群关系的阿富汗社会，如果一个人成为官员，他被认为有责任利用自己所掌握的权力为其家族和族群谋取利益，由此腐败具有文化和规俗方面的属性。

为规避腐败，美国政府机构常选择绕开阿富汗中央政府自行实施重建，并将大部分重建合同包给地方军阀和强人。有估计认为，大约三分之一来自美国和其他西方国家的援助是在阿政府不知情的状况下流入该国的。

这种做法引起卡尔扎伊的强烈不满，指责美国此举严重损害了阿富汗政府的权威，以致民众也不认同政府。2010-2011年间的一项估算显示，约九成的援阿资金由国际组织、非政府组织等调配，而不由阿富汗政府分配和管理。这样一来，中央政府在重建的预算规划和实施上都受到严重掣肘，以致其威望和执政能力颇受质疑。

阿富汗政府和美国之间的矛盾日趋激烈和公开化。2009年阿富汗大选，美国抨击选举存在严重舞弊，卡尔扎伊则言辞激烈地反驳说：美国试图操纵选举，在阿富汗扶持一个虚弱的政权；不仅如此，美国还暗中支持自杀式袭击，破坏阿富汗政府与塔利班的和谈；总之，美国才是阿富汗各种问题的根源。

又过了五年，阿富汗大选出现严重政治对立——普什图族候选人阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）和代表“北方联盟”利益的塔吉克人阿卜杜拉·阿卜杜拉（Abdullah Abdullah）相持不下。时任美国国务卿的约翰·克里（John Kerry）不得不出面调解，最终由加尼担任总统，阿卜杜拉出任首席执行官。

至此，美国不得不接受阿富汗山头林立的政治现实，“波恩进程”试图确立的“总统制”最终演化为一种普什图族和其他族群之间的分权体制。

美国忽视阿富汗地方治理

“9·11”之前，阿富汗经历了20多年的内战。在这过程中，出现了很多拥兵自重的军阀，他们与地方强人、非法经济组织等连为一体，形成政治上的共生关系，征收税赋并控制贸易通道，常年维持一种事实上的地方自治状态。

可以说，阿富汗能否建立有效的政治治理体系并实现稳定发展，关键不在中央层面，而在地方层面；不在摩登城市，而在乡村地区。然而，在加强地区治理方面，美国既缺乏足够的政治意愿，也缺乏相应的资源、杠杆和能力。

阿富汗战争之后，小布什政府公开层面上追求阿富汗“民主化”，试图实行中央集权的总统制，然而私底下国防部中情局等为打击“基地”组织和塔利班，一直对地方军阀进行收买和扶植，甚至纵容其涉足毒品贩运等非法经济。正如伦敦政治经济学院的萨拉·利斯特（Sarah Lister）所言，“美国政府的不同部门实施了相互矛盾的政策，一些部门实际上破坏另一些部门旨在限制地方强人权力的努力”。

就这样，阿富汗政治重建的宝贵时机被浪费掉了。地方军阀和强人派出其代理人出任国民议会和各省区议会的议员，进而渗透到阿富汗新的政治体系之中。驻阿富汗美军最高指挥官斯坦利·麦克里斯特尔（Stanley McChrystal）在2009年的评估报告中，这样描述阿富汗地方割据的现象：“一些地方和地区的权力掮客……他们在经济上是独立的，又有忠诚的武装支持者，他们的自主权妨碍了建设一个完整的阿富汗政权的努力。在绝大多数情况下，他们的利益既不与阿富汗民众一致，也不与阿富汗政府一致，这导致出现叛乱组织可以借机利用的冲突。”

应该说，为了挽救在阿富汗的“国家建设”，美国还是在强化地方治理方面做出过一些努力比如在奥巴马政府时期，美国重点支持了由“地方治理独立公署”发起的“区级服务项目”（District Delivery Program）。该项目覆盖了赫尔曼德河谷地、坎大哈、喀布尔、赫拉特、巴格兰-昆都士走廊等地的80多个重点区，从财力和人力资源等方面帮助这些区提升施政能力。但是这一项目的实际进展十分缓慢，后来也不了了之。

为什么美国推动的相关地方治理项目成效不彰？美国学者斯蒂芬·比德尔（Stephen Biddle）曾有一阵见血的分析——美国低估了阿富汗地方治理的政治复杂性，错误地将改善地方治理错误地当成是一个“非政治性”（apolitical）的过程。但实际上，“缺乏监督的‘能力建设’往往使问题变得更糟糕，它向裙带网络注入了资金和资源，使他们得以笼络盟友，打击对手，变本加厉地从民众那里榨取资源”。

值得强调的是，塔利班虽然在2001年失去了政权，但它一直是阿富汗重要的政治力量，在地方上拥有强大的政治影响力——这是它与“基地”这样的恐怖组织不同的地方。作为对手方，塔利班给美国和阿富汗政府带来的不仅是安全上的挑战，它在治理方面也与后者展开了有力的竞争。

相较于驻阿美军，塔利班对“当地文化、语言和部落结构的全面了解”成为一种优势，它深知乡村地区在政治上的重要性，不仅在多个地方创设了巡回法庭，帮助民众处理土地等方面的复杂矛盾，还有条件地允许女性接受教育，并同意相关组织在其控制的地区实施发展援助项目。

正是过去二十年在基层社会和乡村地区的运作，为塔利班如今的再次掌权奠定了重要基础。

近日，塔利班着手与前总统卡尔扎伊、阿富汗民族和解委员会主席阿卜杜拉、“伊斯兰党”领导人希克马蒂亚尔等人就如何建立包容性政治架构进行协商。而据最新传出的消息，卡尔扎伊和阿卜杜拉已经被塔利班软禁。作为塔吉克族的政治力量，前副总统萨利赫与“北方联盟”领导人马苏德之子小马苏德则在潘杰希尔山谷地区，率领部队与塔利班展开激战。随着美国人的撤离，一切似乎又回到了原点。