吴士存：美国开打“非法捕捞”牌?该如何反制

清华大学战略与安全研究中心 2022-10-08

The following article is from 中国南海研究院 Author 吴士存

吴士存

中国南海研究院创始院长，清华大学战略与安全研究中心学术委员、中国论坛特约专家

美国总统拜登27日签署关于“非法、不报告和不受管制捕捞活动”的国家安全备忘录，要求政府机构加强合作、出台新规以打击非法捕捞。在此之前，美国主导的“四边机制”东京峰会推出一项名为“印太海域态势感知伙伴关系”（IPMDA）的所谓倡议，更早时候美国还宣布扩大与东盟国家的海洋安全和执法合作。虽然均未明确提及中国，但拜登政府在“四边机制”峰会前就曾释放信息称，美国将建立覆盖印度洋、东南亚到南太海域的海上态势感知网络系统，监控和遏止中国等国的“非法”捕捞活动。

美国借监控“非法”渔业活动之名、依托卫星数据信息共享技术，介入中国周边海洋争端已有先例。早在2012年中菲黄岩岛对峙事件中，美国就私下向菲提供中国海上活动情况的卫星数据信息。具有美国情报部门背景的麦克萨科技公司（Maxar）在2021年中菲牛轭礁渔事纠纷中也扮演了推波助澜的角色。基于卫星和海空侦察的海上态势感知系统，也一直是美国炒作中国南海岛礁建设和军事力量部署的重要抓手。

美方当下急于推出“印太”新版海洋安全战略和倡议，笔者认为无非是基于以下几个方面的考量：

一是以遏制中国为导向，护持和巩固美国海上霸主地位的战略需要。拜登政府提出IPMDA倡议，实际就是“塑造中国周边环境”在海洋领域的体现。美国试图绑架东南亚及其他周边国家，使其在政治、经济、安全等领域随美起舞牵制中国。而以打击“非法捕捞”为名进行的海洋安全合作，不过是其塑造举措中的一个抓手而已。

二是以海洋安全合作为纽带，整合盟友和伙伴国资源，建立监视中国海洋活动的情报共享机制。美国自2001年“9·11”事件后便提出海域态势感知计划。但该计划演变至今已从服务全球反恐的倡议，异化为美国争夺地缘政治利益的工具。尤其是在亚太地区，因中美实力差距相对缩小而对维持地区秩序主导权感到力不从心的美国，迫切需要借助盟友和伙伴的力量，试图以“模块化”“网络化”的战略和战术赢得与中国的竞争。

三是通过扩大在亚太地区的海洋信息情报网络覆盖面，加快“印太战略”走深走实。美国深知海域态势感知系统的核心价值就在于大面积覆盖的信息情报网以及无盲区动态实时监控技术。美国不遗余力地推出“商为军用”“盟友联合”“海陆空天”等宏大海域感知计划，整合并扩大业已覆盖印度洋、南太和东南亚的信息融合中心，正是出于以“印太战略”为框架、在亚太构建“小北约”的战略需要。

打击中国“非法捕捞”虽然只是美国等国捏造的借口，但其给我国国际形象带来的负面影响和海上活动构成的挑战不容小觑。

第一，美国打着监控“非法捕捞”和海域感知情报共享平台建设的旗号，在南海与周边国家组建海上执法力量，对我国在南海的渔业存在和执法活动构成挑战。南海既是我国海南、广东、广西等沿海地区渔民赖以生存的传统渔场，又同时涉及与部分周边国家的岛礁领土主权和海域管辖权之争。美国以扩大海岸警卫队前沿部署，联合日澳，借助“随船观察员协议”选择性地利用一些南海周边国家作为“代理人”，强化在南海对我国作业渔船和执法力量的监视和抗衡，势必对我渔船（民）在南海的安全生产及海警执法活动造成严重干扰。

第二，中美海上力量的对峙和冲突料将从西太平洋延伸到南太和印度洋地区。拟议中的美国海域感知计划覆盖从印度洋、东南亚到南太平洋的整个海域。随着美国这一计划付诸实施，以及中国海上力量的活动范围常态化地向印度洋和南太平洋地区扩展，中美海上力量的博弈无疑也将随之扩大。

第三，因渔事纠纷而引发的外交事件和法律诉讼案件可能会相应增加。美国目前与一些南太国家签订了“随船观察员协议”，这是美国海岸警卫队以帮助南太国家执法的名义直接干预我国远洋渔业活动的所谓“法律依据”。未来，一旦美国的新倡议落地实施，中美围绕“如何界定非法渔业活动”“争议海域海上执法活动”等涉海争端将会增多，甚至可能由此引发外交事件或法律诉讼案件。

面对美国的谎言和“明修栈道暗度陈仓”的把戏，中国可从以下方面入手予以应对。

其一，对“IPMDA”进行风险评估。针对美倡议在不同海域和对我国渔船、商船和执法船只可能构成的威胁进行科学评估，警惕美借此联合南海国家坐实菲律宾“南海仲裁案”裁决，并从加强自我管理、完善法律手续和提供必要护航护渔等方面制定应对和反制措施。

其二，当务之急是构建基于事实和数据支撑的远洋捕捞话语体系。本世纪初以来，我国一直致力于发展可持续和以保护海洋渔业资源为导向的远洋渔业，且成效有目共睹。一方面，我国采取捕捞总量控制、逐步减少渔船数量等强制性措施，同时出台自主休渔等创新举措。另一方面，通过鼓励扶持现代化海水养殖，有步骤地减少对近远海传统捕捞的依赖。针对美国构建的“非法捕捞”话语霸权，我应先破后立，不能听之任之。

其三，在建立民用并可共享的周边海域态势感知信息平台的基础上，有序推进与周边国家的区域海洋渔业治理合作。南海周边国家大都高度依赖于传统捕捞业，海洋渔业亦为印尼、马来西亚、越南、菲律宾等南海沿岸国贡献了可观的经济效益。我国应在《南海各方行为宣言》框架下，依托共享性海域感知信息平台，倡导建立南海渔业可持续发展合作机制，以区域联合渔业资源调查、联合执法、订立区域性的渔业保护公约等方式，通过限制捕捞作业渔具、实施配额管理等途径，把南海打造为区域海洋渔业治理和可持续发展的典范。