罗必良 | 政策变迁视角下的“三农”：中国高级化发展的重要力量

Original 财经问题研究财经问题研究与东财学报 2021-09-19

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我们的道路必将越走越宽广,我国发展道路对世界的影响必将越来越大。

——习近平

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[引用格式]罗必良.政策变迁视角下的“三农”：中国高级化发展的重要力量[J].财经问题研究，2020，（9）：3-6.

政策变迁视角下的“三农”：中国高级化发展的重要力量

罗必良

（华南农业大学国家农业制度与发展研究院，广东广州 510642）

作者简介：罗必良(1962-)，男，湖北监利人，教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授，主要从事农村经济和制度经济研究。E-mail：luobl@scau.edu.cn

一、解读中央一号文件，聚焦“三农”发展

对农村基本经营制度的关注早在1982年第一个中央一号文件中就有重点描述。1978年国家推进农村改革，1980—1981年，家庭联产承包责任制迅速推广，到1982年基本上90%以上的农村都实行了家庭联产承包经营，但是家庭联产承包经营在意识形态上的争论依然存在。1982年的中央一号文件实际上是给人们吃了定心丸，也是回应社会的关切，要实现这种大跨度改革，需要政治勇气。它决定着未来改革开放，尤其是农村改革开放的方向。

从1982年发布中央一号文件一直发布到1986年。到1986年，吃饭问题基本得到解决。但随后由于农业波动性很大，2003年又重新开始发布中央一号文件，这一发就发了16年，每年的中央一号文件关注点都不一样。

2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,该文件是改革开放以来中央的第六个关于“三农”的一号文件,提出坚持“多予、少取、放活”的方针，给人留下非常深刻的印象。因为在中国历史上从来都是从农民那里拿，头一回说多给农民、少取农民的。放活农村，给农民更多的空间，发挥更大的能动性和主动性。作为一个研究者，看到中央对农民有这样的态度，感觉农村有希望，农民有希望。

2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，关注的是推进社会主义新农村建设，把建设社会主义新农村放在国家层面来讨论。这种政策导向与中国现代化建设同步，使新农村能够进入到中国现代化发展进程之中，让农民享受现代化的成果。

2007年中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提到农业科技创新。在中国小农经营的现状下，要使农民能够成为现代技术的有效接受主体，成为现代化要素的运用主体，是有门坎的。也让我们思考如如何有效地把农民组织起来，使政策落地有一个承接平台。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出乡村振兴战略，把“三农”问题上升到更重要的国家战略层面。这个意义更为重大，乡村振兴战略谈的是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”5句话20个字，给我们描绘了一幅乡村发展的宏伟蓝图。把生产问题、生态问题、村庄中的宜居问题、治理问题，包括农民的富裕问题，全面概括进来。这是一个长远的战略安排。

2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出，坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务。

总体来讲，中央一号文件越来越切合实际，越来越注重历史的承接性和不同政策之间的衔接性。纵观这16个中央一号文件，有两个特点：一是视野越来越开阔，越来越把“三农”放在宏观层面，放到整个现代化建设、中国梦的维度来讨论。二是对农民权利的强化。赋权变得越来越重要，不仅赋权，而且还要强权，通过土地确权，让农民的权益变产权变得更强大，变得不可侵犯。对农民的支持，不只是财政支持，更多是激发农民的内在动力、主动性及创造力，让农民充满着自信和对未来的美好预期。

二、迂回交易，激发农业发展的内生动力

乡村振兴需要产业兴旺，产业兴旺需要资本启动。投资不能完全依赖政府，必须动员民间的社会要素和资本投入，但农村要有可投资的空间来吸引社会投资。如果资源能够变成资产，就可以和社会资本对接形成资本匹配。这种资本匹配能够解决农民的财产性收益问题。通过盘活三块地，通过解决农民的财产性收益，激活农村的内在动力。农村土地“三权分置”，是理论上的创新，国家政策也给予了充分肯定。比如，土地流转看起来是交易，实际上是解决生产层面的问题，谁有能力、谁愿意种地，谁就去经营这块地。土地确权后，农民进行农地经营权交易，租金怎样定价？经过大量研究发现具有两个突出特点：一是农民看人要价，如果你有钱，租金高。二是如果你是亲戚或邻居，要价低，可以不签订正式合同，要的时候你就把地还给我。没有稳定预期，经营土地者不会进行长期投资。加之农民对土地有强烈的心理所有权以及人格化财产特征，这种财产进行交易时，会表现出禀赋效应，即易于产生过高的土地租金要价。这在东南亚国家小农社会是个普遍现象。这种情况下，农民的禀赋效应对土地流转构成极大障碍。过高的土地租金要价造成过高的农业经营成本，抑制农业效率与效益的提升。有没有办法解决这个问题？我们提出一个概念叫“迂回交易”。

中国的农业竞争力之所以弱，一个非常重要的原因就是生产经营成本越来越高，其中包括快速增长的土地租赁成本。如果采用股份合作，租金可以免掉。但是合作也有问题，比如，会不会再现集体劳动中的偷懒或搭便车问题？另外，生产规模越大对农民的经营能力要求越高。所以，需要农业企业家，没有企业家不可能把要素盘活，不能实现潜在收益，农民合作也不可能形成合作剩余。农民合作，包括要素合作、劳动合作、土地合作，怎样实现1+1大于2？这就需要有能力的企业家来做。所以，产权交易制度的结构调整非常重要。以前讲农业合作组织，一直都忽略了一个重要问题，即各种农业合作组织更依赖于企业家能力。我们一直跟踪这类案例。比如，四川崇州通过土地股份合作社推进农业的规模化，通过培育农业职业经理人推进农业的专业化，通过发育社会化服务推进农业的组织化，形成了多元主体共同经营的“农业共营制”模式。其中，崇州构建的土地股份合作社并不同于自主经营的传统合作社，而是作为一种迂回交易方式出现：一方面是农地集中的交易机制；另一方面则是吸纳企业家能力的交易平台。这种方式既满足了农户在位控制的主体权益，化解了禀赋效应的约束，又规避了传统合作社的内部人控制问题。这就是我们讲的迂回交易。迂回交易要构建三大平台：一是土地的合作平台，以此改善农业规模经济性。二是能人经营的平台，让职业经理人来经营农业。三是服务交易平台，以分工交易的方式引进现代生产要素进入农业。三大交易平台形成的竞争关系能够形成小农户与现代农业有机衔接的自我执行机制。

三、“三农”的历史与未来贡献

中国无论是新民主主义革命时期，还是社会主义建设时期，农村都作出了巨大的贡献。

第一，支援国家工业化发展。新中国成立时，在一穷二白的落后状态下，建设一个现代化、工业化的强国面临非常大的挑战。任何一个国家要想发展工业化，必须有原始的资本积累。中国是个农业大国，是个农民大国，只有依靠他们，才可能成就一个工业化强国，但不能采用剥夺的方式。这就意味着我们要在制度和机制的设计上想办法，既要保证国家的稳定，维护农民的生存；又要使国家的工业化能够迅速积累资源。所以，新中国成立初期，实施计划经济体制，通过土地的集体化，在集体化的基础上实现农业的合作化，再走向公社化。合作化的初期，农民自愿入股，把自己的土地、生产资料集中，形成小范围、小规模的从个体农民走向合作的一种组织形式，当时获得良好效果。这个过程中，有一个很重要的问题，初级社仅仅解决了生产力问题，并不能有效地把农业形成的积累转化为工业投资。所以，我们马上采用一种方式——计划种植，统购统销。这个方式最大的好处就是国家需要的大宗农产品能够迅速地集中，通过压低农产品价格，保持国家的收购价相对较低，然后把工业品以较高价格出售，获得一个所谓的工农产品价格剪刀差。中国工业化的原始积累，70%左右是通过这种方式来完成的。

第二，实行家庭联产承包责任制。20世纪70年代末期，中国的工业化发展已经相对完整，应该来解决农民的休养生息问题，中国要走向富强，必须解决“三农”问题。家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性。农业不是一个很容易进行监督的行业，因而会出现机会主义行为，从合作的角度，就会形成集体行动的困境。为了避免这个困境，家庭承包是最好的方式。交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。家庭联产承包责任制赋予了农民剩余索取权。所以，短短几年时间，中国就解决了吃饭问题，这是个伟大的贡献。但这不仅仅仅局限于“三农”内部，其更为广泛的贡献是社会贡献或外溢效应，即对社会经济的发展、改革开放，起了极大的推动作用。比如，由于家庭承包，农民解决了吃饭问题，意味着不需要那么多人来种地，或者说不需要仅仅种那么多的粮食，要种一些相对价格比较高的经济作物，因此，农业的生产结构就发生了改变，农业开始出现多种经营，产品丰富之后加工业逐渐发展，结果导致乡镇企业异军突起。尤其是农业劳动力由隐性剩余转化为显性剩余，加之就业市场的管制放松，不仅有效推进了非农产业的发展和城镇化的进程，而且进一步冲击户籍制度，不断加速中国的改革开放与市场化进程。因此，家庭联产承包责任制的改革，有着广泛的经济社会意义。

第二大贡献跟第一大贡献一样，都重要。前者解决了国家立足的问题，后者则支持了国家的逐步变强。中国成为世界第二大经济体与“三农”的贡献紧密相关。中央一号文件曾提出三个非常重要的关键点：一是农业的现代化问题，二是农民的土地权益问题，三是城乡统筹与城乡融合发展问题。这是非常重要的宏观判断，因为这三个维度将农业农村的发展地位提到了一个更高的层次。在这种背景下，中国的农业农村将有可能会作出第三大贡献。人吃饱会干嘛？人的需求和视野被大大地提升，吃饱了以后还想吃好，吃好了想吃得安全，还要好看、好玩。那么以后的农业产品形态在满足人们基本需求的同时会越来越满足精神层面的发展需要。从这个方面来讲，笔者预测，“三农”作出的第三大贡献就是推进未来中国发展的高级化，对满足人们多样化的需求和人民对美好生活的向往作出更大更广泛的回应。这个趋势刚刚开始，所以，可将其称之为“2.5个贡献”。我们对这一趋势寄予期望，这是农村的未来，农民的未来，也是国家的未来。

随着工业化与城镇化的发展，农业在国民经济中份额下降是一个世界性的普遍规律。但份额的下降，丝毫不意味着农业农村地位的下降。一是农产品的质量安全决定着人们的生活质量，具有小比重、大问题的特征。二是农业的功能性拓展，使得农业不断成为外部性、生态性、福利性产业。三是农产品特别是粮食，越发成为国际竞争的重要工具。粮食已经不是单纯的农产品，而日益成为垄断性经营品、金融与投机性产品、国际与地缘政治性产品，成为国家获得国际话语权的战略性产品。因此，任何时候、任何情况下，都不能忽视农业、轻视农村、漠视农民，都必须高度重视“三农”的基础性地位与战略性意义。

(责任编辑：巴红静）

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