黄祖辉 | 农村改革发展：重在政府、市场、行业的协同

Original 财经问题研究财经问题研究与东财学报 2021-09-19

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[引用格式]黄祖辉.农村改革发展：重在政府、市场、行业的协同[J].财经问题研究，2020，（9）:6-8.

农村改革发展：重在政府、市场、行业的协同

黄祖辉

（浙江大学中国农村发展研究院，浙江杭州 310058）

作者简介：

黄祖辉（1952-），男，上海人，教授，博士生导师，主要从事农业农村发展研究。E-mail：zhhuang@zju.edu.cn

一、建立政府有为、市场有效、行业有能的供给侧治理结构

中国农业供给侧改革与工业供给侧改革的原因不太一样。工业供给侧改革的一个重要原因是贸易战引致的出口市场受阻和国内市场难以消化，进而引发供给过剩、产能过剩和库存积压。农业也存在产能过剩和库存积压的情况，但原因并不完全是贸易战所导致的出口受阻。事实上，中国农业的国际竞争力本来就不强，包含两个方面：一是大宗农产品，在正常年份，价格比国际市场高很多，大体要高出1/3，因而没有出口竞争力。二是其他有价格竞争力产品，如畜禽、养殖和蔬菜等劳动密集型产品，往往是质量不过关，因而也难以进入国际市场。

为什么要改革农业供给侧？关键是要建立适应市场竞争和有效供给的供给侧。首先是粮食供给。确保粮食安全是国家一个大战略。粮食总量保持每年有所增长，既是考虑到国内粮食市场的需求，又是考虑到粮食的安全需要，也是把“饭碗端在自己手里”的需要。但是，对于农民而言，由于普遍的小规模经营，粮食生产效益并不高，要保持这样的粮食战略目标，就需要有大量的政策补贴和大量的库存，这给国家财政造成很大的负担。如何使中国的粮食安全战略更有效，需要通过供给侧结构性改革找到出路，比如，通过实施多种类型的粮食规模经营，提高种粮比较效益，或者实行价补分离，让市场来调节供求，都是可取的方向。至于其他类型农产品的供给问题，主要还是数量扩大太多，不能很好满足细分化的消费市场需求，需要有一个从量到质的转换。中国农业供给侧结构性改革的紧迫性还在于大量农产品进口对中国农业发展的影响，主要是进口替代的影响，如果不进行供给侧结构性改革，不仅农业的过剩问题会加剧，而且农民的就业和增收都会受到很大冲击。要解决这些问题，农业供给侧结构性改革必须实现“三个激活”。

第一，激活市场。要让市场在资源配置中起决定性作用。发挥市场作用并不是不重视政府作用，而是政府要转变一些职能，政府在产业发展方面应主要起引导作用，包括规划引导，即进行顶层设计；投入引导，即“四两拨千斤”；示范引导，即建立示范点，推广示范经验。

第二，激活行业组织。比如，在一些欧洲国家，牛奶价格上涨，农民要想多养奶牛，那恐怕是不行的，它不是政府在管控，而是行业组织在管控。因为行业组织最清楚本行业的市场供求状况，并且行业组织还能跨越区域，进而克服政府的行政壁垒制约，同时，行业调控还能克服市场竞争中同业内部的恶性竞争问题。然而，发挥行业组织的作用仍需要政府转变职能，要将政府的一些职能赋予行业组织。换言之，政府转变职能就是把一些职能交给市场和行业，以形成政府、市场、行业相互协调、“三位一体”的供给侧治理结构。

第三，激活主体和要素。关键是使经营主体成为市场主体，生产要素成为市场要素，这是市场作用能否有效发挥的前提，是建构政府、市场、行业“三位一体”供给侧治理结构的重要基石。为此，要理顺主体和要素与政府、市场、行业的关系，当前特别要重视市场化取向的农业经营主体和经营机制的激活，农村土地和金融制度的市场化改革。

实践中，地方政府在建构政府、市场、行业“三位一体”的供给侧治理结构方面是有局限性的，因为这种建构涉及政府职能转换，行业组织赋权，市场主体培育和产权制度改革等方方面面，是个相对复杂的系统性配套工程，必须通过顶层设计的改革推动才行。也就是说，政府要转变职能，必须要以承接政府相关职能的行业组织和市场制度的同步完善和建构为前提。类似改革不是地方政府的权限所能做到的，需要像政府机构合并改革那样的顶层设计，系统配套，并且自上而下的推进才能奏效。

总而言之，通过“三个激活”，建构“三位一体”的供给侧治理结构，最终目的是要建立“政府有为、市场有效、行业有能”的“三位一体”的供给侧治理结构。其中，有为政府的定义尤为关键，它应该是不仅能克服市场和行业组织的自身局限，而且也是能充分发挥市场和行业组织作用的政府。换句话讲，如果市场和行业组织的作用没有得到很好的发挥，应该看成是政府的不有为，解决的思路并不是政府代替市场和行业组织的功能，而是要通过政府相关职能的转换，向市场和行业组织赋权的路径来解决。

二、重视农业产业组织的规范化发展而不是异化发展

合作经济组织是农业产业的重要组织形式。中国的农民合作经济组织具有明显的中国特色。国外农民合作经济组织是与农业产业发展紧密结合基础上形成和发展的。在中国则不完全一样，中国的农民合作经济组织有两种基本类型：一类是2007年国家立法的农民专业合作经济组织，它是以产品作为载体的农民合作经济组织，如西瓜专业合作社、蔬菜专业合作等，这一类合作经济组织的发展与产业的发展密切相关。另一类是农村社区性的集体合作经济组织，也称作村集体经济组织，在确权颁证改革后，则称作农村集体股份合作经济组织。这类合作经济组织的形成与发展不完全是与产业发展密切关联的。农村集体合作经济组织与农民专业合作经济组织的性质并不一样。首先，农村社区合作经济组织的合作是社区性质的，是以村为单位的一种组织形式，而农民专业合作经济组织则不受村社区边界的约束，可以做得很大，跨省都可以。其次，农村社区合作经济组织的功能是多样的，它不仅有经济功能，而且还有社会功能，如社区公共治理等功能，而农民专业合作经济组织的功能主要就是经济功能。当前，中国农民既是专业合作经济组织的社员，又是村集体合作经济组织的成员，如何处理好“一主两仆”的关系，或者说处理好农民专业合作经济组织和村社区集体合作经济组织与农民主体的关系，一定意义上讲，也关系到政府、市场、行业职能在农业农村领域的理顺和有效治理体系的建构，是值得进一步深入研究的一个课题。

要重视市场经济运行中产业组织的重要性，防止政府过度干预而产生的产业组织异化现象。组织既是市场主体，又是制度安排，如果组织异化了，那它就不成其为市场主体，它的行为就会扭曲，就会偏离市场取向，同时，作为制度的组织就会失灵，就会背离组织制度特征。因此，组织如果异化了，不仅主体行为会扭曲，组织制度会失灵，而且会导致组织与市场的紊乱和不同主体的分化。通俗地讲，异化的组织是名不符实的组织，是靠“挂羊头卖狗肉”获利的组织。这样的组织异化一旦普遍化，行为主体的逆向选择就会盛行。这就像农产品市场供给一样，如果提供优质农产品的经营者总是不如以次充好、以假乱真的经营者挣钱，前者就会向后者学习，最终形成“劣币驱逐良币”的局面。当前中国农业产业组织的异化不仅体现在合作社上，而且也体现在家庭农场上，它们的共同特点都是背离农业合作制和农业家庭经营制的基本原则，但是却仍能得到政府的各种支持，进而获得比其他非异化组织更为有利的发展条件。中国农业产业组织的异化原因，一是与组织规制滞后有关，二是与政府对农业的过度干预有关。比如，在新型农业经营主体的培育及其政策倾斜中，政府为了体现这方面的政绩，往往追求数量的目标，忽视质量的目标。对于合作社和家庭农场的发展，重数量、轻质量，忽视产业组织基本特征的科学鉴别，以致农业产业主体在经济活动中普遍是迎合政府，而不是着眼市场，只要能获得政府支持，就不屑市场。因此，规范组织注册登记，把握合作制和家庭经营制度的本质属性，制定科学的产业主体与组织的培育政策，对于有效激活市场和主体的意义十分重大。

在农业产业组织的发展中，除了要促进合作组织的规范化发展和联合发展外，“农合联”的发展，即农业生产合作、供销合作和信用合作的联合社发展，是近些年农业产业组织发展的一种新态势。“农合联”主是有两种类型：一种是由政府主导建构的农合联组织体系，主要包括省级、县（市）级、乡镇三级体系。这种农合联组织大多依托供销社来运行，是一种政府推动型的农合联组织。第二种是市场导向型的农合联组织，或者说是由产业发展驱动型的农合联组织。产业是农合联组织发展的基础，只要产业发展了，经营者自然会对农合联组织有需求，而农合联组织的发展又会进一步带动产业的发展，形成两者的良性循环。在实践中，还存在上述两者形式相结合的“农合联”组织，即政府推动与市场驱动相结合的“农合联”组织，它既能发挥政府推动的效率，又能发挥市场驱动的活力，并且能突破区域行政边界，在更大空间范围配置资源和发展，这样的农合联组织往往具有更强的生命力和竞争力。

三、坚持“两山”理念，促进乡村旅游业发展

中国乡村旅游业之所以发展迅猛，主要有三大原因：一是有市场需求。二是乡村有资源条件；三是各级政府的支持。乡村旅游业的发展成效显著，不仅大大满足了居民休闲旅游的需要，而且为农民增加了就业机会和增收渠道。但总体而言，现阶段中国乡村旅游业发展存在同质性的低水平过度竞争问题，需要给予关注。

第一，乡村旅游业的健康发展要以习近平总书记的“两山”理念为灵魂。也就是说，建设美丽乡村，打造生态宜居乡村，目的不仅仅是搞好环境，美化乡村，而是要实现生态效益与经济效益的和谐统一，使美丽乡村转变为美丽经济。两者的关键是做好转化这篇文章，也就是要将乡村资源生态环境优势转化为乡村经济发展优势，而乡村旅游业是一个很好的转换器和转化抓手。

第二，乡村旅游业的健康发展一定要建立在相关依托的基础上。除了道路交通、通讯网络等基础设施和相关服务业的支撑外，主要需考虑五种类型的发展依托：一是依托大城市。通常大城市周边的乡村旅游业总是能发展的，因为它有城市溢出效应，市场容量大。二是依托大景点。有名的风景名胜区周边也能发展乡村旅游业。但目前乡村著名景点附近发展乡村旅游业还存在管理体制方面的问题，即景点的管辖权往往不属于地方，而是归属省市的旅游管理部门，如文旅游局等，这就会带来上下不协调，资源难整合等问题，解决这一问题的思路是景点管理权限的地方化。三是依托大产业。主要是依托特色农业主导产业发展乡村旅游业，也就是做农业的纵向融合和多功能发展，做“农业+休闲旅游”的文章，这样的乡村旅游业有产业作支撑，也是有生命力的。四是依托独特的自然生态。不仅绿水青山，而且冰天雪地、海浪沙滩、戈壁沙漠以及宜人的季节性气候，都可以成为乡村旅游业的依托。五是依托独特的人文生态。事实上，在现代社会，不仅良好的自然生态，而且独特的人文生态也是“金山银山”，都有很好的市场需求。比如，浙江省目前正在倾力打造的“诗画浙江”，就是将优美的自然生态和悠久的人文生态融为一体，在这样的自然与人文环境中，乡村旅游业自然会得到差异化、特色化和高质量的发展。简言之，上述五种类型的依托，如果都具备，那是最理想的状态，反之，至少要有一种依托，否则，就要谨慎发展乡村旅游和休闲产业。乡村旅游业从空间看，具有分散点状化和同质化的特点，需要统一规划和布局，避免同质化过度竞争。通过科学规划，可以统筹基础设施，合理配置公共服务，并且做到点状集成，串珠成链，特色互补，使乡村旅游和休闲产业在空间上不再是小而散和趋同化，而是各具特色、有机集成的业态。除了规划以外，乡村旅游和休闲业态的发展还需要有产业组织与体制机制的创新，比如，通过股份制、合作制或者联盟制的形式整合分散的资源要素和经营主体，处理好相关主体的利益关系，既实现绿色发展，又实现共享发展。

(责任编辑：巴红静）

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