黄延信 | 构建乡村振兴的思路框架和政策体系

Original 财经问题研究财经问题研究与东财学报 2021-09-19

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[引用格式]黄延信.构建乡村振兴的思路框架和政策体系[J].财经问题研究,2020,（9）:9-11.

构建乡村振兴的思路框架和政策体系

黄延信

（中华人民共和国农业部农村经济体制与经营管理司，北京 100125）

作者简介：

黄延信（1958-），男，山东单县人，农业农村部原巡视员，中国农业经济学会副会长，博士，主要从事乡村振兴、农村产权制度等方面的研究。
E-mail:hyx575757@163.com

2018年，党中央提出实施乡村振兴战略（《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》），并将这项战略写入党章。这一举措既体现了党中央对“三农”工作的重视，即“优先发展三农，农业农村是关系国计民生的根本性问题”，也反映了亿万农民的殷切期盼。2019年10月31日，中共中央十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步要求，实施乡村振兴战略，健全城乡融合发展体制机制。

实际上，从改革开放到现在，农民生活有了很大改善，由吃不饱到吃饱，从没钱花到有钱花，但这与农民对美好生活的向往和期盼还有很大差距。尤其在农业制度和农民收入方面与农民期盼差距更大。乡村振兴战略的提出，符合中国发展的现实，有助于改善当前农村发展状况，对农业发展具有重大意义。

一、乡村振兴战略的内涵与发展

2018年的乡村振兴战略与2006年新农村建设项目相比，具有内容更丰富、要求更高、难度更大的特点。2006年，十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。乡村振兴战略将“生产发展”改为“产业兴旺”，要求三大产业融合发展，提高效率，有竞争力，这并不是一个简单的任务提出，而是对农村产业经济发展、方向发展的一个重大调整；“村容整洁”改为“生态宜居”，强调生态文明思想，这是一个更高的要求；“管理民主”改为“治理有效”，农村治理不再只局限于民主管理、民主监督，更重要的是农村社区管理采取怎样的制度架构，以及怎样提高领导的治理能力。现在的农村治理架构有党支部、村务监督委员会、农民专业合作社和集体经济组织等，这就存在一个问题，如果村民人数过少，需不需要这么多的管理部门？农村应该如何进行村民治理？这其中涉及社区治理、经济组织治理、地方政府治理水平等问题。“治理有效”的提出与十八届三中全会提出的改革目标——提高国家治理能力、治理体系的现代化相符合；“生活宽裕”变为“生活富裕”，乡村振兴要求不仅仅满足农民当前的生活的需要，还要满足其收入要达到更高的水平，有更多的结余和资金，享受教育和文化生活需要，这是一个很高的要求。唯一不变的是乡风文明，但这也是最困难的目标。十年树木，百年树人，文明程度的提高是一个漫长且艰难的过程。

中央为什么提出乡村振兴？就是农村落后，影响了中国现代化进程。主要问题之一是城乡发展中城乡公共服务差距大。2016年，城市每千人卫生技术人员为7.85，农村为4；城市医疗卫生床位每千人是8.4，农村是3.9。在人员公共卫生费方面，2014年，城市约3 500元，农村约1 400元，全国约2 580元。农村各项公共服务水平均低于城市。不仅医疗方面，在供水、供电、供气、道路等方面城乡差距也很大。有些农村建设没有落到实处，甚至降低了农民生活质量。例如，有些路只修到村口，村里只有自来水管道，没有自来水流入等，这就没有真正做到村村通。在城乡教育方面，城市小学教学设施较完善，有操场、食堂、宿舍，而农村学校设施不够完备，与城市差距很大。在农民收入方面，虽然农民收入有了大幅提高，增长幅度略高于城市，表面看城乡收入差距在缩小，但实际上城乡收入差距仍然很大并且收入差距绝对数在逐年增长，大约每年增长1 000多元，其收入差距增长数额每年会多出200元。同时全国平均收入水平背后隐藏着农民收入增长的巨大不平衡，根据国家统计局统计数据，按照五等分分数全国65%农民收入达不到全国平均水平，十等分分数超过70%达不到全国平均水平，全国31个省份有19个省份农民收入达不到平均水平。

乡村振兴建设有目标、有时间轴、有路线图，有三个时间节点需要特别注意：一是到2020年乡村振兴取得重大进展，制度框架和政策体系基本形成，即城乡基本公共服务均等化进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立。很多人会忽略时间节点，在要求建立制度阶段急于建设实施，不总结经验，造成资源浪费。二是到2035年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。在有基本制度框架的情况下，再用15年的时间实现农业农村现代化。具体要求是在制度上，即城乡基本公共服务均等化，缩小城乡差距；城乡融合发展体制机制更加完善。三是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

二、农村落后的制度原因探究

农村落后、农村不发展不是农村不能发展而是制度导致，关键就是农村市场化程度不够，城乡分割、城乡要素不能双向流动。农村之所以落后，从制度看，就是因为各种要素从农业、农村、农民单向流向城市，只有流出，没有流入。

第一，土地。土地是财富之母，改革开放以来，农村土地浪费严重，城市建设规模扩大、基建、产业开发大多使用农村土地建设。关键是在这一过程中，由于国家规定建设用地都要使用国有土地这一特殊的土地制度，建设就会征用大量耕地，且价格很低，从最初的几千到现在的几万。但在供给方面国家垄断土地市场，实施招拍挂制度，政府给出基准价，买地方价格尾随，在这一过程中出现了巨大的价格差异，即土地出让金。据统计，出让金数量在1998—2000年是500多亿元，2001年为1 200多亿元，2017年超过5.2万亿元，2018年前八个月为3.7万亿元；大体上从1998—2018年总数为40万亿元。经营城市很大程度上可以说是经营农民的土地，没有农民的土地，就没有城市建设，通过特殊土地制度，农民在为国家建设贡献土地的同时，还作出巨大“陪嫁”，即土地出让金。

第二，劳动力。劳动力是财富创造者，哪个地方经济有活力，哪个地方就有人口净流入。中国的人口流动模式是从农村单向流动到城市，20世纪90年代初，大量农民工开始进入城市。初步估算，从2000年开始，平均每年超过两亿农民工进入城市，2018年为2.87亿。大量农村青壮年劳动力进入城市打工，一方面提高了自身收入，从另一方面来讲，更多的是为城市创造财富。城市工业、企业、建筑业等各方面建设都有大量的农民工参与其中，没有农民工，就不可能有城市的今天，也不可能产生这么多的财富和产品。2000年以来，平均每年两亿农民工，如果平均每人为城市创造5万元财富，一年就是10万亿元。东北经济长期缓慢增长的很大原因就在于人口的流出，北京、上海、深圳、广州都是人口净流入省份，流入的人口越多，高素质人才的流入越多，为城市创造的财富就越多。反观农村，由于没有就业机会、没有效率，大量农村人口流出，人才的流出更阻碍了农村的发展。

第三，资金。资金也是单向流向城市。资金是经济发展的血脉。四大国有银行改革后，经过商业化改造，规定县级以下不设置机构，后来设置的县级以下机构只吸收存款，不放贷，并将放贷权力收到地市级支行。这样就没有专门的机构为农业服务，其资金只为大的工程建设服务，造成农村资金流出。现在又出了一个“妖怪”——邮储银行，它成为农村最大的“抽水机”。他们的宣传口号就是“只储不贷最安全”。21世纪初，笔者在河南新兴、信阳等粮食大市调研发现，平均每个县邮储银行1年抽走10亿元，2016年国家级贫困县重庆石柱县数据显示，当年邮储银行抽走超过17亿元，其根源是由特殊的金融制度造成的。城市经济建设也有很多农村资金通过金融渠道流向城市。农村落后还有一个原因就是计划经济体制，通过公共产品价格剪刀差为城市做贡献，1989年大约8.9万亿元。正是这样，需要大家深刻理解中央提出要在2020年形成制度框架和政策体系的重要性。

2018年两会期间习近平总书记在三个代表团讲乡村振兴，2019年两会在河南代表团又提到乡村振兴，总书记的思想是一致的和连贯的。习近平总书记指出：“党的十九大实施乡村振兴重大战略部署，乡村振兴内容是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、治理有效、生态宜居、乡风文明、生活富裕”。值得注意的是，制度保障是建立建设城乡融合发展体制机制的政策体系。实现农业农村现代化是一个很高的要求，如果还是原来的体制、那么就实现不了乡村振兴。习近平总书记在2019年3月8日提出要用好深化改革的方法，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内部机制。所以，制度改革至关重要。

三、实施乡村振兴战略的体制机制创新

党的十九大提出乡村振兴战略并写入党章，2018年中央一号文件对乡村振兴作出整体部署，2018年5月政治局会议审议通过《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，2018年7月召开全国乡村振兴战略推进会议，习近平总书记和李克强总理作出批示，提出要抓重点、补短板、强弱项；李克强总理特别指出要创新城乡融合发展体制机制。总书记和总理都提出体制机制改革创新，说明没有体制机制创新就没有乡村振兴。那么，怎样进行体制机制创新？下面就三点进行详细说明。

第一，完善城乡保护制度，促进要素市场化配置。2018年中央一号文件指出，实施乡村振兴战略，制度创新必须包含其中。制度创新的重点是完善城乡保护制度，促进要素市场化配置，激活要素、激活市场、激活主体。为什么要讲市场经济？市场经济很重要，我们现在对市场经济的理解还不够。米塞斯指出，市场经济就是在社会分工的条件下人和人通过交换实现合作的方式。任何人的衣食住行都不是自给自足，都是通过交换得到，通过交换将资源进行合理配置。如果市场不起作用，就会出现资源错配和产能过剩。在交换过程中，对交易双方都是有利的，且每一方都想尽可能得到对方更多的资源，农民为了得到更多自己所需的资源就会多创造财富，这是一种内在的激励机制，也是市场经济的好处。经济发展快的地方都是市场经济活跃的地方，比如，深圳、浙江。东北和西北经济落后不是缺少自然资源，很大原因是市场经济不活跃，决定因素是制度。市场经济对乡村振兴也至关重要。一二三产业实现融合需要工商业资本，只有通过市场经济，通过交换才能使工商业资本进入农业，实现产业融合。

第二，通过交换，促进农民增收。从市场经济角度来看农民增收问题：小康不小康，关键看老乡，农民富裕不富裕关键看收入水平高低。农民怎样才能将城里的钱赚到手里？那就是市场经济与交换。一是农产品交换，农民将农产品卖给城市居民，获得收入，收入高低取决于农产品剩余和价格。二是劳务交换。农民工进入城市务工，为城市工业企业和家庭提供劳务获得收入，且农民工务工工资占全国农民收入一半以上，是农民增收的主要来源。三是财产交换。农民最重要的财产就是不动产——房子和土地。但是因为制度不到位、产权归属不清晰、产权不完整、保护不到位，农民的不动产进入市场很困难，且价格得不到体现，成为一种沉睡资产。所以，中央提出完善产权制度和市场配置切中要害，没有产权就谈不上市场经济，产权是市场经济的基石。产权意味着财产所有者享受财产使用产生的收益，也要承担财产使用的风险。但我们现在两方面都做不到：一方面，因为产权不清晰，农民财产不能进入市场，不能产生收益；另一方面，受集体经济思想的影响，即集体经济不能亏损，农民不能破产，不能承担风险。产权制度改革迫在眉睫，要将无主的改为有主的；把归属不清晰变为归属清晰，集体产权还不够清晰，需进一步确权量化到户到人；把不合法的变为合法的，将农民不动产进行登记，通过确权、赋权进行合法化，将沉睡的资产变为活跃的资产，促进其进入市场。农民宅基地进行确权，按照《中华人民共和国物权法》的规定建立统一不动产登记制度，国家制定法律，国务院出台了《不动产统计登记暂行条例》、国土资源部出台相关细则并已经实施。但是大部分农民并不知道可以进行财产登记，不登记就是非法财产，不能进入市场。由于财产制度不同，造成农村与城市房产价格不同，农村房产不能进入市场，处于贬值状态。

第三，打破城乡分割的体制，促进城乡融合发展。有人提出农民的房子城市居民不能购买。这就产生一个悖论：市场产品本来就是出高价者得，现在却限制买卖对象，这与市场经济不符。城市是年轻人流向的地方，而老年人希望回到农村，年轻人离开农村进入城市，城里的老年人却回不到农村，这样循环形成空心村，何谈乡村振兴？我们要注意：通过限制农民权利来维护农民利益，在起点上、逻辑上都是不成立的。如果限制房产城乡流动，为何不限制农产品城乡流动，显然这种限制是不合理的，与现实相悖。习近平总书记在2016年中央党校省部级干部进修班上讲马克思的两大部类交换理论提出城乡交换、工农交换、生产资料交换、生产资料与生活资料交换是促进社会发展动力的来源，我们要坚决打破城乡分割的二元体制，通过市场经济来解决城乡二元体制。制度框架建立则乡村振兴指日可待，如果没有制度框架只是市场经济内部循环，则会像过去的新农村建设一样不会产生多少改变。

(责任编辑：巴红静）

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