谭 静,文宗瑜,褚彦含 | 国有资本授权经营体制改革与“做强做优做大”政策建议

实现中国梦必须走中国道路。

我们的道路必将越走越宽广,我国发展道路对世界的影响必将越来越大。

——习近平

《东北财经大学学报》

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“中国道路专题”

（内容以纸质版为准）

[引用格式]:谭静,文宗瑜,褚彦含.国有资本授权经营体制改革与“做强做优做大”政策建议[J].东北财经大学学报,2020,(5):62-72.

国有资本授权经营体制改革与
“做强做优做大”政策建议

谭  静¹,文宗瑜¹,褚彦含²

（1.中国财政科学研究院  公共资产研究中心，北京  100142；
2.中国财政科学研究院  研究生院，北京  100142）

作者简介：谭  静(1983-),女,山东潍坊人,副研究员,博士,主要从事国有资产管理、国有企业改革研究。E-mail:[e-mail]文宗瑜(1963-),男,山东桓台人,研究员,博士,主要从事国有资产管理、宏观经济运行研究。E-mail:[e-mail]褚彦含(1997-),女,山东枣庄人,硕士研究生,主要从事管理会计研究。
E-mail:[e-mail]

摘   要：

党的十八届三中全会以来，国有资本授权经营体制改革从政策制定到试点推进，改革成效逐渐显现。但与推动国有资本“做强做优做大”的目标相比，还存在一些亟待解决的问题。本文通过深入分析国有资本授权的理论基础，梳理改革进展及成效，剖析改革中存在的突出问题，针对国有资本价值实现问题，提出了加速思维转型、完善法律制度体系、加大授权放权力度、加快直接授权试点、探索国有资本专业化运营绩效评价和推动国有资本跨界流动及配置等具体建议。

关键词：

国有资本授权经营;国有资本专业化运营;“两类公司”;国有资本“做强做优做大”

       国资国企改革是全面深化改革的重要突破口。国有资本授权经营体制改革则是国资国企改革取得实质性突破的关键所在。通过直接或间接授权而实现国有资本专业化运营和国有企业生产经营职能的剥离，进而实现国有资本做强流动性、做优结构和做大保值增值能力的目标（以下简称“做强做优做大”）。近年来，国有资本授权经营体制改革稳步推进，不同层面对“管资本”逐步形成共识，国有资本授权试点不断扩围，国有资本的价值进一步得到释放。但是，与推动国有资本“做强做优做大”，培育具有全球竞争力的一流企业的更高要求相比，国有资本授权经营体制改革的推进过程中还存在着权责界定不清晰、授权放权不充分、直接授权改革缓慢、国有资本投资公司和运营公司（以下简称“两类公司”）功能混淆、国有资本专业化运营绩效评价体系缺失等亟待解决的问题。为此，应着眼国有资本价值实现，通过继续深化国有资本授权经营体制改革推动国有资本“做强做优做大”。本文研究是从狭义视角出发，探讨十八届三中全会提出的以管资本为主的国有资本授权经营体系。

一、文献研究

       学术界围绕国有资本授权经营、“两类公司”和国有资本“做强做优做大”进行了大量的研究。国有资本授权经营理论的研究数量众多、成果丰厚，而系统总结改革进展的研究数量不足且大多以宏观描述为主，针对“做强做优做大”的研究也停留在理论层面。

     （一）文献回顾

     1.关于国有资本授权经营的研究

     国有资本授权经营相关研究在两个时期热度较高，第一个时期是1995年至2005年，在学术研究上主要以广义国有资本（产）授权经营为主；第二时期是党的十八届三中全会之后（2013年底）至今。官方《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》等文件出台后，顶层设计及体系搭建逐步完善，研究数量增多，内容逐步深入。

     在针对国有资本授权经营改革理论的研究中，学者们认为产权理论、委托代理理论、公共产品理论等经济学理论为国有资本授权经营奠定了基础。比较有代表性的观点是谢志华^[1]-[2]提出的两权五层次分离及相应形成的出资者系列和经营者系列之间的委托受托关系。黎精明和汤群^[3]近期的研究中补充了有效增幅理论和比较优势理论等经典管理学理论。可以看出，国有资本授权经营的理论依据呈现出具有多学科理论支撑的趋势。在针对国有资本授权经营改革基本框架的研究中，近几年已经基本形成了“国资监管部门—‘两类公司’—国有企业”三层架构的共识。2013年以前，学者们在国资监管部门和授权经营公司的法律关系问题上持有对立观点，徐士英等^[4]认为二者是投资关系和授权关系，授权关系的法律性质为信托关系，但毛卫民^[5]则认为二者既不是代理关系也不是信托关系，而是改头换面的经营责任制。不过近几年较少文献谈及这两个主体的法律关系。在针对国有资本授权经营改革意义的研究中，学者们研究发现其意义主要体现在以下四点：一是有利于管理机构职能转变；二是有助于实现资企分离；三是有利于完善国企公司治理，提升国企核心竞争力；四是有助于同其他国资改革形成协同配合^[6]-[11]。在重点关注的问题上，相关研究主要集中于授权经营的授权主体、客体、内容、形式以及如何行权、如何激励、如何监管等关键点。李郡^[12]对授权主体、程度、客体进行了概括总结，并详细列出4大类、46项授权内容。此外，施春来^[13]研究指出如何对授权经营国有资本进行精细化分业分层是需要关注的重点问题。 

       在针对国有资本授权经营体制改革实践研究中，仅有较少学者对政策进行细致梳理。王曙光和杨敏^[14]回顾了2013年至2018年的重要中央政策，列举了上海等12个省份的地方政策，是相关文献中较为完整的政策梳理。在试点进展上，胡迟^[15]认为中央企业取得了重塑发展战略、调整业务结构、优化管控模式的阶段性成果，而地方层面布局也在提速。何小钢^[16]对比了上海、山东、四川、广东、重庆五省份试点企业的经营主业、战略地位、发展路径、规模绩效。罗新宇等^[17]对12个省份的23家企业进行了问卷调查，结果显示融投管退闭环基本形成、投资基金化成主流趋势、混合所有制改革稳步推进、市场化选人用人机制逐步建立。在对试点进展研究的基础上，有学者从不同视角、不同切入点总结了国有资本授权经营改革推进过程中暴露出的问题。李郡^[12]较为全面地指出了六个瓶颈，即授权机制有待进一步厘清、功能定位有待进一步深化、业务模式有待进一步探索、治理机制有待进一步优化、管控模式有待进一步完善、内部机制活力有待进一步释放。

      ⒉ 关于“两类公司”的研究

      “两类公司”与国有资本授权经营概念联系紧密，相关研究有一定重叠。因此，本文主要回顾针对“两类公司”功能定位和运营模式研究的相关文献。关于“两类公司”功能定位的研究。王曙光和王天雨^[18]指出“两类公司”应定位于“人格化积极股东”，李郡^[12]认为“两类公司”需要承担推动供给侧结构性改革、完善国资监管体制改革、重塑企业市场化主体地位、实现国有资本“做强做优做大”的角色定位。同时，在功能与定位的区分上，学者们基本认同国有资本投资公司以服务战略、优化布局、扶持产业为主，国有资本运营公司以提升效率、保值增值为主。在针对“两类公司”运营模式的研究中，胡迟^[15]和楚序平等^[19]根据地域特征，将地方层面“两类公司”的运营模式总结为上海模式、重庆模式、山东模式三种典型管理模式。王曙光和杨敏^[14]根据资本投资和运营两种职能的区分程度，将地方“两类公司”的运营模式总结为混合一体化模式、双平台驱动模式和1+N组合模式。

      ⒊ 关于国有资本“做强做优做大”的研究

     学术界自2011年开始关注国有资本“做强做优做大”这一概念，在2016年至2018年达到研究热度的最高值。但值得注意的是“做强做优做大”的主体逐步从国有企业转向了国有资本，“做强做优做大”国有企业和“做强做优做大”国有资本，宋方敏^[20]认为在发展壮大国有经济的总体要求下，二者是存在有机联系的两个层面的目标要求。也有学者指出主体的变化也带来了管理重心的转移。平新乔^[21]指出国家监管目标随着主体变更而转变以管资本为主，王宏波等^[22]认为国家逐渐淡化了对国有企业的把控，注重对资本的所有和运营。

      关于国有资本“做强做优做大”意义的研究。楚序平等^[23]研究认为其意义在于巩固社会主义初级制度，完善产权制度。周丽莎^[24]研究认为其意义在于改革国有资本授权经营体制。文宗瑜^[25]研究认为其意义是实现国有资本合理流动从而促进产业升级。周丽莎^[24]和王宏波等^[22]研究认为，其意义在于发展混合所有制经济并实现不同所有制资本的公平竞争。

      关于国有资本“做强做优做大”的实现路径的研究。项安波^[26]从宏观角度提出了构建重视投资收益的国资管理体制和推进混合所有制改革的建议。文宗瑜^[25]、平新乔^[21]和王宏波等^[22]研究认为，作为国有资本管理体制的重要构成部分，国有资本授权经营是重要且有效的路径之一。

      （二）文献评述

      纵观已有研究成果，几个研究方向基本呈现以下特点：

      第一，关于国有资本授权经营研究。从理论研究角度看，国有资本授权经营理论研究基础较为扎实，理论依据、基本框架、改革意义等方面研究成果丰富且基本达成共识，重点问题的探讨也较为深入。关于政企分开、政资分开的研究数量众多，但针对国有资本授权经营改革中的资企分离这一重要原则的研究较少。从实践研究来看，无论是数量还是质量都逊色于理论研究。一方面，对相关政策的梳理不够细致、浮于内容，没有深入挖掘政策深层的要求。另一方面，系统总结试点进展和成效的研究偏少，视角单一，且成效描述多、问题分析少，主观陈述多、客观支撑少。究其原因，一是因为改革推进面临难点众多；二是理论界与实践界对改革落地尚未真正达成行为共识，理论研究与实践研究也尚未紧密结合，既有利益格局的突破使得改革在艰难中推进；三是涉及国企的相关资料多为非公开，资料来源渠道少、获取难度高；四是授权经营效果难以计量。

      第二，关于“两类公司”研究。“两类公司”与授权经营的相关文献相关度较高，且针对“两类公司”的分类、功能定位的相关主张基本形成共识，与改革政策精神高度契合。但由于“两类公司”的运营模式实际情况较为复杂，因此针对该部分的研究需要深入，以补充现有研究的匮乏。

      第三，在国有资本“做强做优做大”方面，已有文献充分说明了“做强做优做大”可以通过授权经营来实现。但“做强做优做大”国有资本的研究主题本身宏大且理论化，实践研究的不足使得理论论证较为单薄。

      基于上述分析，本文以资企分离作为理论出发点，分析政策演进，挖掘政策要求，梳理改革进展及成效，剖析改革中存在的突出问题，以期立足于授权经营改革实践提出提升国有资本价值的具体可行建议，丰富国有资本“做强做优做大”的理论研究，并为实践提供理论支撑。

二、国有资本授权经营的相关基础与政策

      （一）国有资产管理、国有资本运营与国有企业生产经营相互分离

      国有资本授权经营的核心为强化以管资本为主的国有资本价值管理。国有资本价值管理必须打破传统的行政导向的管资产、管企业的国有资产行政管控思维和模式，转而依托市场化、专业化的“两类公司”架起国有资产公共管理和国有企业生产经营之间的资本纽带和股权纽带。由此，才能真正实现政企之间的实质性分离，才能让国有企业真正回归市场主体，按照市场经济规律和企业发展规律全面释放发展活力和提升竞争实力。此外，政企分离的成效还必须在推动资企分离的改革中达成。如果资企不分，将难以实现国有资本在更大范围的高效流动和布局优化，国有资本的价值放大将无从谈起，而且还会造成国有企业热衷资本运营、无限追求规模扩张的同时，忽略产品和科技创新，导致产业竞争力弱化、国有资本运营效率低下。

      为此，通过剥离国有企业资本运营职能而实行“资企分离”改革，以资本为纽带，以产权为基础，搭建国有资本专业化运营平台，依托“两类公司”实现“管资本”，不仅强调从国有资产向国有资本的资本属性回归，更重要的是有利于从源头上解决中国实体经济竞争力弱化的问题。“资企分离”以后，若干家国有资本运营机构以产权为纽带与国有企业、国有公司或混合所有制公司相连接，成为国有资本运营的市场主体，从事国有资本的专业化运营，从而构建起资本运营与产业经营之间资本纽带。

     （二）国有资本授权经营改革的政策要求

      党的十八届三中全会以来，中央发布众多文件与政策（如表1所示），从提出改革理念到推进“两类公司”试点，明确相关主体职能定位和权责关系，国有资本授权经营改革的改革路径逐渐清晰，实施蓝图逐渐具体化。这些政策对国有资本授权经营改革提出了明确的政策要求：

      第一，清晰界定出资人代表机构与所出资企业权责边界，建立有效的授权放权机制。国资监管机构要转变职能，以管资本为主减少行政干预，优化履职方式，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一；“两类公司”要明晰定位，切实发挥专业化、市场化投资平台功能，提高国有资本的配置和运营效率，同时在授权机制中扮演好承上启下的角色；国有企业要专注于实体产业经营，提高活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力，同时加强行权能力建设，完善公司治理体系。

      第二，开展“两类公司”试点，探索并形成可复制、可推广的经验和模式。开展“两类公司”试点是国有资本授权经营改革的关键一环，必须在试点公司进行试体制、试机制、试模式的实践，在“两类公司”的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式等方面进行大胆探索，解决问题，总结经验。

      第三，配合供给侧结构性改革、国有资产管理体制改革、国有企业混合所有制改革等，以便服务国家战略需要。国资监管机构转变职能和履职方式、“两类公司”运营和配置国有资本的同时，也要注意完善国有资产管理体制，推动国有企业股权混合，深化供给侧结构性改革，在国有企业、相关产业、国有经济三个层面上达到服务国家战略需要的目标。要统筹协调国资国企多层次、多方面改革，下好国资国企改革一盘棋。

表1   国有资本授权经营改革相关中央政策文件

时 间	发文单位及文件名称	主要内容
2013.11	十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》	首次提出国有资本授权经营改革的相关内容和要求，确定了国有资本授权经营改革的整体方向为“服务于国家战略目标”，要求“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”
2015.08	中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》	进一步阐述了“两类公司”应发挥的作用，即“通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值”，明晰了国有资本投资运营应在实业和资本两方面发挥作用
2015.10	国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》	首次明确指出通过两类方式改组组建“两类公司”，详细叙述了国有资产监管机构、“两类公司”以及所出资企业三者之间的权责分配和关系处理
2018.07	国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》	从总体要求、试点内容、实施步骤、配套政策、组织实施等五个方面全面阐述了如何开展“两类公司”试点工作，明确了两者的功能定位、组建方式、授权模式和党组织、董事会、经理层的各项职能和权限以及运行模式、监督与约束机制
2019.04	国务院《改革国有资本授权经营体制方案》	从优化国资监管机构履职方式、分类开展授权放权、加强企业行权能力建设、完善监督监管体系、坚持和加强党的全面领导、周密组织科学实施等方面提出具体改革方案
2019.06	国资委《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》	要求央企和地方各政府国资委分类开展授权放权，分别针对中央企业、综合改革试点企业、“两类公司”试点企业以及特定企业相应明确了授权放权事项
2019.11	国资委《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》	明晰构建国资监管大格局的总体要求、重点任务和工作机制，其中明确指出要统筹推动形成以管资本为主的国有资产监管体制，构建与管资本相适应的国有资产授权经营体制

     （三）国有资本授权经营改革的政策初衷

      第一，通过国有资本专业化运营推动国有资本“做强做优做大”。国有资本授权经营的根本初衷在于，通过国有资本专业化运营，进一步释放被单个企业、单个政府级次以及单个区域所固化的国有资本。国有资本专业化运营，是指经政府授权的从事资本投资运营的专业机构或专业公司，以股权投资形式，在授权范围内作为完整意义上的市场主体所从事的专业化、市场化的国有资本运作。国有资本专业化运营，强调的是国有资本依托资本市场，从事的具有“类金融”性质的跨所有制、跨产业、跨区域、跨级次的国有资本专业化运营。国有资本专业化运营的实质是实现国有资产转向国有资本的资本属性回归，此举有利于释放国有资本的内在价值，促进国有资本高效流动，推动国有资本优化结构、保值增值，最终实现“做强做优做大”。

      第二，通过资企分离改革推动国有资本向实体经济领域的聚集。长期以来，国有资本运营与国企经营相互混杂，“资企不分”的后果是众多国有企业盲目做大规模、扩大产能，但却导致产品竞争力弱化，业务布局分散，甚至影响产业升级、产业链整合以及产业竞争力提升。着眼于经济高质量发展，国有资本授权经营旨在通过资本运营与企业生产经营相互分离的改革，剥离长期以来国有企业承担的资本运营职能，推动国有企业回归实体产业，脱虚向实。依托国有资本的专业化运营，站在国家战略发展高度，引导更多国有资本聚焦实体经济领域，向重点行业、关键领域、优势企业和新产业新业态集中，支持国家重要实体产业、战略新兴产业、现代服务产业的全面发展。

      第三，重塑国有企业市场主体地位和主业竞争力。从企业微观主体的运行看，国有资本授权经营改革的初衷在于，通过政府和国有企业之间依托专业化、市场化的“两类公司”架起的资本纽带和桥梁，摆脱传统传统管理体制的束缚，真正实现国企去行政化，进一步确立并保护国有企业独立的市场竞争主体地位和法人财产权利；通过强化以管资本为主的价值管理，赋予国有企业董事会在重大事项决策等方面的经营自主权，进而全面激发国有企业的活力与创造力。通过技术创新、管理创新、产品创新，全面提升国有企业主业竞争力和可持续发展能力，通过整合业务布局提升抗风险能力，最终推动国有资本的“做强做优做大”。

三、国有资本授权经营体制改革的授权模式、改革进展及存在的主要问题

      国有资本授权经营体制改革是国资国企全面深化改革取得决定性胜利的关键改革。从党的十八届三中全会提出以管资本为主推动国有资本授权经营体制改革，到国企改革1+N方案推动“两类公司”试点，改革试点范围不断扩围、授权力度逐步加大、改革成效逐渐显现。纵观中央和地方层面改革试点的实践，与推动国有资本“做强做优做大”、打造具有全球竞争力的一流企业的目标相比，现有改革过程中还存在着对管资本、资企分离改革认识不深刻、相关主体职责边界不清晰和授权落实不到位、直接授权改革进展缓慢以及国有资本跨所有制跨级次跨区域布局优化不足等亟待解决等问题。

      （一）国有资本授权经营模式

      国有资本授权经营模式主要是直接授权模式和间接授权模式。直接授权模式是政府直接授权“两类公司”对授权范围内的国有资本履行出资人职责的两级授权模式。“两类公司”根据授权自主开展国有资本专业化运作，贯彻落实国家战略和政策目标，定期向政府报告工作情况，重大事项及时报告，政府直接对国有资本投资、运营公司进行考核和评价等。直接授权的链条为“政府—‘两类公司’”（如图1所示），未增加授权层级，有利于避免改革不彻底所带来的负面效应。

      间接授权模式是政府授权国有资产监管机构依法对“两类公司”履行出资人职责，国资监管机构“一企一策”地授权“两类公司”履行出资人职责，“两类公司”对授权范围内的国有资本履行出资人职责；国资监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和评价，并定期向本级人民政府报告。间接授权的授权链条为“政府—国资监管机构—‘两类公司’”（如图1所示）。相比较直接授权，间接授权的委托代理链条较长，在系统性改革推进不到位的情况下，容易出现双重行政化的问题（如图1所示）。

图1　两种国有资本授权经营模式

     （二）国有资本授权经营体制改革进展

      ⒈ 中央层面改革进展

      “两类公司”试点范围不断扩大。目前，在中央层面国务院国资委分三批在21家企业开展了“两类公司”试点，其中国有资本投资公司19家，国有资本运营公司2家。2014年7月，中央授权两家国有资本投资公司，分别是：国投集团和中粮集团；2016年7月，中央新增授权6家国有资本投资公司分别是：神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团和保利集团，以及两家国有资本运营公司，分别是：诚通集团和中国国新；2018年12月，中央新增授权11家国有资本投资公司，分别是：航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核集团和南光集团。

      试点企业在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制等方面进行了探索。总体上看，中央层面的试点工作推进力度大、进展快，且两种试点类型划分清晰，授权模式全部为间接授权模式。相较于国有资本运营公司，国有资本投资公司在三次扩围中的试点数量更多，扩围速度更快，涵盖产业更广。但中央层面的金融国有资本授权试点工作和文化企业国有资本的授权试点改革尚未全面启动。

      授权放权力度不断加大。一方面，从改革方案到授权放权清单，实现了授权放权事项的内容和数量上的明晰。《改革国有资本授权经营体制方案》明确要求，针对“两类公司”授权放权涵盖战略规划、主业管理、选人用人、股权激励、工资总额和重大财务事项管理等事项。针对完成公司制改制、董事会建设较为规范的其他商业类企业和公益类企业，授权放权包括董事会依法行使重大决策、选人用人和薪酬分配的权利。《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》中则将授权放权事项进一步明晰，对各中央企业开展21项授权放权，综合改革试点企业为4项授权放权，国有资本投资、运营公司试点企业为6项授权放权。授权放权事项针对企业的重点关心问题，措施精准、程序清晰、操作性强，是真授权和真放权。另一方面，“两类公司”获得了资本配置、资本运作、资本回报、资本安全四个方面的授权放权，能够自主决定发展规划和年度投资规划，由董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理并审批子企业股权激励方案等。因而针对“两类公司”的授权放权是经营体制改革事项中的亮点和重点。

      “两类公司”试点成效初步显现。中央层面的试点企业以明晰自身定位作为改革的内在牵引力，展开了一系列大刀阔斧的实验，在战略定位、管控模式、公司治理等方面取得了一定的成效，积累了国有资本专业化运营的经验。从战略定位看，大多对自身产业结构进行了整理和提升，包括拓展新产业、退出非核心产业等，如国投集团在基础产业调整发展的基础上，设立国投先进制造产业投资基金进入前瞻性战略性产业。从管控模式看，追求“小总部、大产业”，基本形成三级管理架构，以战略管控为主，但三级架构的组成上存在差异。如中粮集团形成“集团总部—专业化公司生产层—生产单位执行层”的三级管理架构；五矿集团形成“集团总部—战略业务单元—生产和业务单位”的三级管理架构。从公司治理看，大多完善了法人治理结构，初步搭建了中国特色现代企业制度的框架。如中交集团的市场化薪酬分配制度和员工持股制度，招商局集团以高管薪酬管理机制为着力点，持续完善内部激励和约束机制。

      ⒉ 地方层面的改革进展

      多地出台推进改革实施方案和清单文件。针对国有资本授权经营体制改革和“两类公司”试点推进，多地出台改革实施方案，一些地方还提出了较为详细的“两类公司”改组方案和国有资本授权经营体制改革细化方案。针对国资委的授权放权事项，也有少数地方能够列出国资委授权放权清单和国资委权责清单（如表2所示）。

表2   地方推进改革实施方案和清单文件

      总体上看，地方能够按照中央要求，主动推进改革。这些方案在内容上可归纳为三类，一是“两类公司”改革试点实施方案；二是国有资本授权经营体制改革实施方案；三是地方国资委的权责清单和授权放权清单。然而，各地方之间存在较大的差异，仅个别能够较为迅速响应中央要求，快速出台完整、全面的实施方案。此外，地方实施方案和清单文件的出台上，大多照搬、复制中央文件，没有结合地方实际细化设计方案或制定落实步骤。  

      改革试点呈现与区域市场化程度密切相关的差异性。各级地方政府、国资委改组或组建了一大批“两类公司”试点，这些试点公司通过设立基金等形式开展国有资本运作，在调整产业结构和国有资本布局、推进供给侧结构性改革和国有企业混合所有制改革等方面进行探索。区别于中央层面，由于各个地方国资监管基础、资源情况、资本市场发展程度等方面存在差异，使得地方“两类公司”的组建进度、承担职能和运作方式上不尽相同。因此，各个地方的改革试点呈现出一定的地域性特点。又由于市场化程度与改革进展具有一定的相关性，因而在市场化程度较高的地方，政策落实得更好，“两类公司”区别更为清晰，改革进展更为顺利和有效。本文对上海、山东和四川三地较为有代表性的试点公司进行了分析（如表3所示）。

表3  上海、山东和四川“两类公司”特点

     （三）国有资本授权经营体制改革存在的主要问题

      ⒈对管资本和资企分离改革缺乏深刻认识

      首先，不同层面各个主体对管资本、授权经营和国有资本专业化运营的认识有的还停留在文字层面，相关改革推进的内生动力不足。尤其是地方国资监管部门受制于传统“管人管事管资产”的思维惯性，存在“管资本管不住”的担心和忧虑。由此导致在实际授权改革过程中存在“政策放权很清楚，实际放权不到位”的现实矛盾。其次，在“两类公司”与国有企业的关系的认识上还存在传统行政色彩，“两类公司”独立市场主体的角色定位不明确，以表面的市场化主体身份对出资企业进行直接干预的情况还存在。第三，对“两类公司”作为专业化的国有资本运营平台，而国有企业作为产业经营主体的资企分离改革缺乏认识，产业经营与资本运营混杂的问题尚未得到很好解决，通过资企分离改革实现产融归位、风险隔离的目标尚需认识上的全面提升。

      ⒉主体职责边界模糊，授权放权不充分

      中央关于国资国企改革的顶层设计中要求明确政府行政管理、国资监管机构、“两类公司”、国有企业之间的权责边界，各层级的改革落实文件中也都对此做出原则性要求。但由于缺乏法律层面的明确规定，很改革仅停留在政策层面，实际推进中相关部门的职责权限非常模糊，缺位、越位问题并存。首先，国有资产基础管理体系尚未明确，管理主体及相关职责不清晰。国资监管机构出资人职责和公共管理职能交叉，国有资产投资公司和运营公司市场化专业化出资人职责落实不到位，国有企业作为独立市场主体的地位尚未得到全面保护。授权改革流于形式，“两类公司”缺乏独立性而成为形同虚设的“隔离层”。国资监管“重企业、弱资本”的现象普遍存在。其次，国资监管机构对国有企业生产经营管理干预过多。依托国有资本专业化运营推动国有资本布局结构优化和国有资本价值实现的内在驱动力不够，从而成为第二国资监管机构，把其承载的“去行政化”使命扭曲为“类行政化”干预。第三，“两类公司”与所出资企业之间尚未形成纯粹的以资本为纽带的投资与被投资关系，其原因是由于放权不充分、行政常干预过多和权责不对应的存在。此外，针对不同类型的企业开展差异化的授权改革也有待加速推进。

      ⒊直接授权改革进展缓慢

      从目前中央和地方层面国有资本授权经营体制改革的推进看，基本上都是采用间接授权模式。在改革探索初期，采用间接授权模式主要是考虑到传统体制的蜕变需要一个过程，若采用直接授权模式，则意味着原来国资监管机构监管范畴内的企业将会脱离其监管，转而由各级政府直接授权并监管。所以为了稳妥推进改革并实现软着陆，目前授权经营基本采用间接授权模式。但是间接授权模式同样存在链条过长、涉及利益复杂的彼端，且实际改革成效一般，尤其是在宏观层面推动国有资本总体的高效流动和布局结构调整方面发挥的作用有限。有的地方在推进国有资本投资公司试点时采用的是“换汤不换药”的改组方式，在营收排名靠前的国有大型企业中选择几个作为试点企业。很显然，这种做法无法实现优化资源配置，行动力不够，因而无法达到改革成效。

      ⒋ “两类公司”职责边界不清，资本运营专业化人才不足

      “两类公司”职责边界不清。纯粹的国有资本运营公司试点进展相对较慢，地方层面的国有资本投资和国有资本运营职能往往集中在一家平台，两项职能相互混杂、定位不清甚至偏离初衷，过多关注国有资本的资本功能，而在布局优化和战略性重组上的作用发挥不足。有的地方国有资本投资公司兼具行政管理、资本运营和生产经营的多重职能，专业化进行国有资本投资和运营的认识滞后和能力不足。表4列出了国有资本投资公司与国有资本运营公司的对比。

表4   “两类公司”对比

      从传统国有资产经营平台或者传统产业集团改组而来的国有资本投资公司，管理人员对于管资本和国有资本专业化运营缺乏深刻认识，仍沿袭传统国有企业的管理模式。但“两类公司”独立的市场化主体的定位尚未明确，加之国企市场化薪酬改革不到位，市场化聘用职业经理人的改革由于缺乏土壤而裹足不前，“引不进，留不下”成为地方“两类公司”普遍暴露的问题。

      ⒌ 缺乏相应绩效评价体系

      “两类公司”作为类金融公司，其功能定位与产业型国有企业存在很大差别。虽然关于国资国企改革的相关文件中明确提出，要推进“两类公司”有差异性的绩效评价工作，但该项工作目前仅停留在政策要求阶段，并且针对“两类公司”绩效评价体系构建的相关理论也相对滞后，大部分是基于传统国有企业EVA评价体系基础上的修修补补。针对管资本的改革理念和“两类公司”作为类金融公司的特殊功能的研究中仍然匮乏。实践层面对于“两类公司”的绩效评价工作没有实质性进展，评价指导意见和标准体系尚未建立。

四、以国有资本授权经营体制改革深化推动国有资本“做强做优做大”政策建议

      国有资本授权经营体制改革，着眼国有资本“做强做优做大”。为此，要把国有资本授权经营体制改革的深化放到更加复杂和不确定性的时代背景下，以思维重塑、法律制度体系重构、改革模式创新等多种举措推进改革。

      第一，深化对管资本的认识，从管制向治理思维转变。对于管资本管不住的担忧实际上反映的是现有国资监管中残存的计划经济物权控制思维。管资本是市场经济条件下国有资产管理对象的变化，是一种强调产权流动的价值治理思维。国有资本授权经营体制改革要真正把管资本的理念从政策文件的纸面渗透进国资监管不同主体的思维意识层面。市场经济条件下，管好以企业为载体的国有资产就是管好国有股权，只有树立尊重股权、尊重产权的思维，才能真正激活固化的国有资产，才能激发企业作为市场主体的内在活力和创造力，才能在国有资本的高效流动中实现国有经济布局结构的动态优化和国有资本的持续保值增值。为此需要相关主体尤其是各级政府及相关部门、国资监管机构真正破除传统体制下管企业、管资产的国资管控思维，转向由政府和市场主体各司其职、共同参与但不越位的治理思维。

      第二，加快推进企业（含金融）国有资产管理立法。国有资本授权经营体制改革之所以会出现“雷声大雨点小”的问题，与相关法律制度建设滞后也有很大关系。因此应加快推进企业（含金融）国有资产管理领域的系统修法、立法和相关制度完善工作。把管资本、经营性资产集中统一监管的改革要求通过完善法律制度体系加以明确和规范。具体而言，尽快研究并启动《国有资产法》的制定工作。加快推进《企业国有资产法》的修订工作，贯穿以“管资本”为主的改革导向，淡化国有企业的所有制内涵，强化国家出资的产权内涵。具体内容建议增加国有资本授权经营，国有资本专业化市场化运营及评价，国有资本及权益动态监测，国有资本价值预算，基础管理、出资人管理与人大监督相互分工的体制，资本所有权、出资权、法人财产权相互分离基础上的资产管理、资本运营、生产经营相互分开的原则等事关改革的重大内容。同时，考虑到经营性国有资产集中统一监管的问题，应把金融企业、文化企业、党政机关及事业单位经营性资产的共性问题纳入立法范畴，并考虑修法过程中法律名称的调整。尽快研究并出台《企业国有资产基础管理条例》《国有资本经营预算管理条例》《国有资本专业化运营指引》《国有资本专业化运营绩效评价管理办法》等相关配套法律法规及规章制度。

      第三，加大间接授权放权力度，推进直接授权试点。在总结前期改革成效和短板、堵点的基础上，加大间接授权模式下的授权放权力度，国资监管机构回归股东身份，强化价值管理。两类公司和国有企业成为真正意义上的独立市场主体，并根据各自功能定位分工协同、相互支撑。既要通过“两类公司”的专业化资本运营支持国有企业的实体产业经营，进而实现产融结合；又要确保资本运营和产业经营的相互分离，进而确保产融结合的风险隔离。同时，要着眼国有资本在更大范围内的流动和配置，加快推进国有资本直接授权改革。中央层面要率先示范，在党政机关和事业单位经营性资产集中统一监管改革过程中，采取国务院向新设立的国有资本投资公司直接授权的模式。对于涉及多主体产业整合的改革，亦可以采用直接授权的模式。同样地，可以考虑对新设立的国有资本运营公司采用直接授权的模式。随着改革向纵深推进，直接授权模式应当成为试点和推广的主要模式。

      第四，构建国有资本专业化运营绩效评价体系。国有资本监管机构和“两类公司”都需要形成一套不同于国有企业EVA评价体系，并“以资本化为前提、以市场化为驱动、以价值创造为核心、以高质量发展为目标、以法治化、专业化为保障”的“大思路相统一、具体评价差异化”的国有资本专业化运营全面价值评价（Total Value Assessment，简称TVA）指标体系。为此，应立足于“两类公司”的功能定位，着眼推动国有资本“做强做优做大”，从国有资本流动性、国有资本结构优化、国有资本保值增值、国有资本社会效益、公司治理改革进展五个维度构建以国有资本价值实现为目标的绩效评价指标体系。

      第五，依托专业化运营推动国有资本跨所有制、跨级次、跨区域流动。要着眼国有资本在更大范围的价值释放，依托国有资本专业化运营平台和多层次产权交易市场，打破国有资本在单一层次的固化状态。通过加快资本化进程，提高竞争性领域国有资本证券化水平，进而推动国有资本在多个层次的跨界流动和动态优化配置。可以尝试设立跨区域、跨级次的，由政府直接授权的国有资本投资公司或运营公司。以京津冀区域为例。京津冀区域目前就国企改革发展、承接非首都功能、开展项目对接合作、发挥国资国企带动作用服务区域经济等方面开展产业了协同合作。为实现京津冀协同发展这一重大部署，可以考虑在京津翼区域以国有资本经营预算收益、共同注资或国有股权化转等形式，设立京津冀区域国有资本投资、运营平台，使国有资本打破区域和政府级次的限制而充分流动，推进京津冀区域内部经济布局优化和结构调整，提高国有资本的综合配置和运营效率，更好地促进京津冀区域协同发展，服务国家战略需要。

五、结  语

      国有资本授权经营体制改革是新一轮国资国企改革的关键所在。理论层面上，国有资本授权经营以国有资产管理、国有资本运营与国有企业相互分离作为理论基础，而核心在于强化以管资本为主的国有资本价值管理，中央出台的多项政策也明确要求国有资本授权经营体制改革必须界定权责边界、开展“两类公司”试点，同时与其他国资国企改革形成配合。实践层面上，在国有资本授权经营体制改革稳步推进、“两类公司”试点不断增加的当下，国有资本专业化运营与国有企业产经营的剥离在一定程度上释放和提升了国有资本的价值，改革成效在中央和地方逐步显现。但与此同时，国有资本授权经营体制改革推进过程中也暴露出思维与认识层面、贯彻与落实层面、人才与评价层面的诸多问题，受传统思维影响的行政思维、流于形式和不够充分的授权放权、专业化人才与绩效评价体系的暂时缺失都成为改革进一步深化的顽固掣肘，阻碍“做强做优做大”国有资本和培育具有全球竞争力一流企业的目标的实现。在不确定性日渐加强的时代背景下，必须着眼于国有资本价值实现，重塑思维观念、重构法律制度体系、创新改革模式，多路并进，多措并举，将横向联动、纵向贯穿的国有资本授权经营体制改革向更深、更实的层面推进。

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