数据要素影响税制体系的机理、表现和应对
作者：
杨 昭（贵州财经大学大数据应用与经济学院）
杨 杨（贵州财经大学大数据应用与经济学院）
数据是驱动数字经济发展的关键要素。近年来，我国从中央到地方各个层面都非常重视数据要素作用的发挥。2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》正式发布，标志着我国数字经济全面进入以数据要素作为核心驱动的制度构建新阶段。数据要素与传统生产要素相比既有共性，也极具特殊性，深刻影响资源配置和价值分配。税收以生产要素投入创造的产出价值为根本来源，以政府直接参与社会产出分配为基本方式。传统工业经济时代，劳动力和资本是主要生产要素，税制体系以此为基础得以形塑。数字经济时代，数据要素全面介入工商业活动，受其影响，税制体系既面临着重大机遇，也面临着严峻挑战。我国数字经济发展前景广阔，但数字化背景下的税制建设相对滞后。在这样的背景下，我国税收制度的调整既要有助于夯实数据基础制度、鼓励数字经济持续健康发展，也要积极应对数据要素带来的税收挑战。
（一）生产要素配置决定税源
税收是国家参与社会产出分配的主要形式，产出多寡依赖于投入生产要素及其组合效率。农业经济时代，劳动力和土地要素占据主导地位，由于远未达到商品经济阶段，具体劳动很难抽象为一般劳动，因而除直接的劳役外，国家很难抽取劳动力报酬作为税源，而土地作为“财富之母”贡献了主要的税收收入。工业经济时代，劳动力和资本作为核心生产要素共同促成商品经济的快速发展，工商业活动成为财政收入的主要来源。随着市场竞争的激化以及科学技术的进步，高质量生产需要投入更多要素，生产要素的概念不断泛化（洪银兴，2015）。数字经济时代，数据成为新型生产要素并引领商品经济发展进入新的阶段，各类生产要素共同提高生产率，创造大量产出，并决定国家税收收入。
（二）征税集中于价值流转和分配环节
新增社会产出最终分配给相应生产要素是征税的基础。在具体税收实践中，政府既可在价值流转环节征收商品税，如增值税、销售税或消费税等，也可在价值分配环节直接针对生产要素所有者征税，如个人所得税和企业所得税。此外，政府还可对价值持有形成的存量财富征税，即财产税。其中，价值流转和分配是工商业活动的核心环节，最活跃也最稳定，是税收收入的主要来源。对应于各国税收实践，商品和所得则是主要征税对象。从发达国家税制演变历程看：在经济发展的起步阶段，社会总产出有限，剩余价值多用于扩大再生产，分配环节税源积累较少，因而多以商品税作为税收收入主要来源；在经济发展的成熟阶段，各国转以所得税为主要收入来源。发展中国家受制于不健全的要素市场和较低的社会产出，更依赖在流转环节征税，以商品税作为主体税种。在商品税中，增值税仅对价值增值的部分直接征税，避免了对同一纳税对象重复征税，且兼具隐蔽性和易征性，已经成为全球范围内发展最迅速的税种之一（张文春，2000；罗秦 等，2022）。
（三）纳税主体以个人或企业为分界
税收征管能力越强，选择纳税主体的空间就越大。发达国家税收征管能力较强，普遍以个人或家庭作为纳税主体。例如：美国个人所得税收入占税收总收入的比重超过50%，经济合作与发展组织（OECD）成员国整体个人所得税收入占比也超过了30%（李文，2017）；美国的州和地方政府直接针对消费者在零售环节征收销售税。出于税收征管效率的考虑，发达国家也普遍对工资薪金所得、利息股息红利所得实行源泉扣缴，扣缴义务人成为税款缴纳的重要协助方。发展中国家税收征管能力普遍偏低，更看重企业的纳税主体地位。在我国，无论是商品税还是所得税，主要税款均由企业直接承担（朱青，2017）。
（四）经济全球化成为税收治理的重要影响因素
征税权是国家主权，具有排他性和独立性。一国税制安排应完全由本国政府和民众依据国家经济社会发展情况自主决定。但随着经济全球化深入发展，国与国之间经济活动深度互联，经贸往来日益频繁，为避免双重征税和双重不征税，各国需要就税权分配等涉税事务进行协商，跨国界的税收治理成为常态。但与此同时，经济全球化也带来了日趋激烈的国际竞争，任何发展滞后或转型失败都可能引发国内经济长时间停滞。与此同时，国际联结异常密切，区域性的经济风险向全球蔓延，一国经济发展的不确定性增加。为应对这些问题，各国政府一方面倾向于通过减税提高本国资本吸引力，进而助力国家经济发展，而这也诱发各国开展税收竞争。税收竞争加大了财政压力，但由于各国利益诉求差异较大，实现广泛税收协作面临很大挑战。另一方面，政府要随时调整各类宏观调控政策。税收既可以作为独立工具发挥“相机抉择”或“自动稳定器”功能，也要配合产业政策、金融政策、财政补贴政策等形成合力以化解经济风险，提高经济韧性。无论发达国家还是发展中国家，税制调整的频率都在加快，推升了税收治理难度。
二、数据要素影响现代税制体系的机理
（一）提高资源配置效率
1.赋能传统产业。生产要素的每一次“扩围”都代表着人类对自身极限的进一步突破。工业经济时代，机器延伸人的物理器官，提高人类利用自然的能力，由此创造出丰富的物质文明。但由于信息无法全面流通，生产要素之间无法自行协调，因此生产能力虽然不断增加，但资源错配却始终伴随其中。数字经济时代，数据要素以数字化方式集成知识和信息，延伸了大脑功能，极大提高了人类认识世界的能力。数据要素帮助传统生产要素及市场主体联结成有机整体，传统产业的生产经营因而更加集约有效，产品和服务质量更容易得到改善，协同创新也得以充分实现（徐翔 等，2021）。
2.催生数字产业。数据要素支撑了以数字产品和服务为生产经营目标的数字化产业，这些产业已成为国民经济发展的重要组成部分。与传统资源要素化后的产品多是作为企业再生产的投入要素不同的是，数字产业带来的产品和服务可直接进入消费端，从而拓宽消费边界。数字产品和服务不断满足人类精神和文化需求，逐渐成为普通家庭生活的刚需，催生巨大的消费市场，为消费者直接提供数字化产品和服务的企业则发展势头强劲。以全球最大的社交平台脸书为例，成立至今已经拥有了将近30亿的月活跃用户，母公司总市值一度突破1万亿美元，远超多数传统制造业企业。
（二）重塑市场组织形态
1.平台化组织成为提供数据服务的核心。一是传统市场主体难以独立实现数据的要素化。数据本身广泛存在于自然资源和社会资源中，但只有经过专业搜集、识别、挖掘和分析，且能助力生产和交易的数据才能成为生产要素。这些专业化处理深度依赖信息通信技术和网络信息技术，传统市场主体通过内生信息技术实现数据要素化的成本很高。另外，数据资源具有用户依赖性、使用可重复性和非竞争性，数据要素价值的实现需要具备大体量、快速流通和深度融合等关键要求。对传统市场主体而言，独立进行数据资源整合和数据要素使用存在较高的数据质量壁垒和数据浪费机会成本。二是平台化组织在提供数据要素服务方面具有独特优势。平台化组织依赖网络信息技术联结供需各方，汇聚海量高频交易数据，数据搜集更全面，数据使用更高效，数据运营更集约，这些独特优势使其成为数据要素服务的核心提供方。与传统组织购买专利技术等无形资产需要一次性耗费巨额成本不同，数据要素可点对点切割式提供精准服务，平台可少量多次收费从而降低市场主体获取数据要素服务的成本压力。因此，平台通过提供数据服务迅速成为市场活动的枢纽，借由平台提高效率将成为市场主体的主动选择。数据要素的虚拟性特点又使得平台企业可突破物理空间限制，借助网络效应和资本的大量介入获得巨大信息优势，打造“赢者通吃”的经营态势，客观上也倒逼传统市场主体更加依赖数字化平台。
2.市场组织极化现象不断凸显。一是数字化市场主体垄断愈演愈烈。在数字经济时代，数据成为核心生产要素，越是具有数据优势的企业越容易巩固并扩大其优势。除数字化平台以海量数据作为核心“原材料”形成垄断外，数字技术的通用性和耦合性以及数字产品的零边际成本性质导致数字技术领域更易出现垄断。技术的更迭和市场优势的建立同样离不开资本助力，数据要素和数字技术不断推迟资本边际收益递减的出现。因此，传统企业数据要素挖掘越充分，数字化转型就越成功，也越容易打造数据资本优势以巩固其市场地位。二是小型化市场更加活跃。数据要素的大规模赋能极大提高生产要素间的匹配效率，企业专享生产要素的机会成本变高。市场主体可采用外包和众包等模式在实现小型化、轻资产化的同时降低成本、提高效率。就市场主体自身而言，大数据算法可部分代替工业经济时代企业家需要具备的计划、组织、协调、控制等综合管理职能，降低“企业家”准入门槛，客观上也为众多小型企业乃至个人进入产品生产销售诸环节并维持竞争力创造有利条件。
（三）改变价值流转和分配
1.流转环节扁平化。一方面，数字化转型帮助龙头企业不断提高内部信息流通效率，解决了产业链深度整合带来的组织成本攀升问题，产销一体化甚至跨界融合的进程得以加速实现；另一方面，工业互联网和消费互联网平台提供的精准数据服务能够帮助众多中小企业和非企业市场主体降低物流、信息流、商流以及资金流成本，进而压缩价值流转环节并打破价值流通的区域限制，实现点对点直接交易。
2.市场交易高频化。第一，生产成本的下降和流通渠道的畅通打破了传统商品产销的“二八定律”，“长尾市场”得到充分发展，消费品类别得以更丰富。第二，生产与消费深度勾连，消费者可充分表达其消费偏好并得到及时回应，传统从生产到消费的传递渠道被颠覆，由消费者参与抵达生产商的C2M（Customer-to-Manufacturer）模式从愿景变为现实，按需生产、个性化定制的经营模式解决了供需匹配难题，提高了交易频次。第三，产业分工更加专业化、精细化，生产环节和工作流程得以拆解，传统企业的内部效应可由外部市场实现，因而同一产品的生产过程激发出数倍于以往的外部交易量。第四，借助互联网平台，大量生活领域的闲置资源被盘活，共享经济发展迅速，生产者和消费者边界逐渐模糊，市场交易的活跃程度激增。
3.价值分配模糊化。如果数据需求方以购买数据服务的方式获得数据要素或数字产品，支付的价款似乎代表了数据要素分配的收益，但这种分配是极其不完备的。一方面，数据的虚拟性决定了数据要素的价值凝聚和价值创造必须全面渗透到其他生产要素，独立剥离数据价值的难度较大；另一方面，从原始数据资源到数据要素的过程既涉及多方主体，也触及多种要素以及多类别交易，甚至足具动态性和易变性，数据服务供给者获得的收益很难直接以货币方式抵达底层数据资源贡献者。如果数据需求方以自生方式获取并使用数据要素，数据价值核算的难度也很大，其收益分配目前仍然多是以数据服务核心部门人员的薪酬、分红以及企业的资本折旧、利润等方式体现。
（四）影响经济全球化
1.数字经济全球化成为必然趋势。近些年，贸易保护主义逐渐抬头，逆全球化思潮有所蔓延，但是得益于数据要素的驱动，国际贸易仍保持增长，有效带动了全球经济发展（江小涓 等，2022）。数据要素价值实现所要求的数据积累、技术进步以及资本支撑客观上引导全球经济持续开放协作。数据要素流动所受时间空间限制最小，包容性兼容性最强，因此越是依赖数据要素和数字技术的行业，全球化趋势越明显。不仅数字化产品可快速完成跨境交易，数字化过程还在一定程度上突破了传统服务业受到劳动力流动约束而较难实现全球化的限制。物质产品也可通过互联网平台提高跨境生产者、销售者与消费者的沟通效率进而达成交易。
2.全球数字经济治理难度加大。数据要素参与下的全球经济呈现主体更加多样、对象更加复杂的特点，挑战了工业经济时代以大企业为主导、以实体经营为基础、以物质产品为对象的国际贸易协调规则。各国参与数字经济的时机、环节以及深度有所不同，传统工业经济的产业分工格局逐渐发生变化，数字经济争夺战愈演愈烈。各国维护自身利益的诉求各有差异，碎片化的数字贸易规则形成事实上的“数字壁垒”，强化了数字贸易保护主义。数字经济催生的“巨无霸”跨国企业固化其霸权优势，提高了各国数据垄断治理和数据安全监管难度。另外，国与国之间以及一国内部的“数字鸿沟”逐渐生成，加剧全球不平等，对各国经济发展和社会稳定造成隐患。
（一）对税制体系基本面的影响
1.税制体系保持稳定。现代经济以商品生产和消费为主导，税收主要来自于新增社会产出，产出的增加依赖生产要素配置，生产要素配置由分工和交换促成。数据的广泛挖掘和使用使商品经济进入数字经济阶段，传统工业经济主导的生产和交换方式有所变化，但社会分工和自由交换仍是价值创造的源泉，商品经济的本质并未被颠覆。无论数据是否成为普遍的生产要素，价值流转和分配都是商品经济运行的核心环节，因此，税收的征收对象仍以商品和所得为主。数据要素对纳税主体的影响也主要体现为量的调整而非质的颠覆，无论是平台企业、其他垄断性企业还是各类小微企业以及非企业市场主体，一直以来都是商品经济的共同参与者和税负的直接承担者，数据要素并未改变这一点。
2.税源培育前景广阔。数据是传统生产要素的神经系统，全面参与资源配置过程，极大拓宽产出边界，为国家贡献丰富的税源。联合国贸易和发展会议发布的《2021年数字经济报告（数据跨境流动和发展：数据为谁而流动？）》指出，以数据驱动为核心的全球数据价值链已经形成，虽然目前很难准确测量数据流量的大小，但无论使用哪种方法，其趋势都在急剧上升，表明各国数字化转型进程持续加速。《全球数字经济白皮书（2022年）》显示，2021年，全球47个国家数字经济增加值规模达到38.1万亿美元，数字经济为全球经济复苏提供了重要支撑。其中：产业数字化规模庞大，是政府加强财源建设培育优质税源的基础；数字产业化潜力巨大，是各国保持税源持续增长的发动机。数据要素和数字化产品成为全新税源，数据要素作用于工商业产品价值流转和分配，贡献新的税收增长点。
（二）价值流转和分配变化带来的影响
1.商品税筹资功能凸显，但计税模式受到挑战。第一，从生产要素组合到产品生产、消费及再度商品化的各个过程，市场交易都更加频繁，商品税的收入筹集功能得到强化。第二，增值税与销售税界限逐渐模糊。得益于数据要素的帮助，传统上产品从原材料到产成品再最终流向消费者的流转环节趋于扁平，中间链条被极大压缩，此时的增值税已经明显具有了销售税的特点。数字化产品和服务甚至没有物质产品普遍存在的加工组装环节，增值税和销售税更加趋同。第三，增值税抵扣面临困境。一是在区分行业性质设置多档税率的增值税实践中，数字经济对产业融合的支持会提高增值税抵扣链条断裂的风险。二是数字经济高附加值企业无形资产多，经营模式多样，要么因为抵扣项目过少而税收负担较重，要么因要素投入外包而过多抵扣使增值税接近于可转嫁的企业所得税。
2.所得税不确定性增强。所有新增社会产出最终都按照生产要素的实际贡献分配给相应所有者，因此劳动所得、资本所得、技术所得和数据所得应该是所得税的主要来源。但是，各类要素联结日益密切，以要素所得为征税对象的所得税面临不确定性，这一点在传统的工业经济时代就有所凸显。就企业所得税而言，由于资本在工商业生产中起着主导作用，不少研究直接将企业所得税的税基归属于资本要素（郭庆旺 等，2011）。但数据要素的参与改变了企业利润的性质，尤其是对于深度依赖数据要素的企业，其营业盈余中实际上留存了大量数据要素价值，现行所得税制度不再适应这一趋势。就个人所得税而言，个人贡献的数据要素价值很难被独立剥离以支付相应报酬，传统的劳动所得、资本所得和经营所得的界限也因数据和技术的联结进一步被打破，既有所得税的计征模式受到挑战。
（三）纳税主体结构变化带来的影响
1.增值税面临征管挑战。目前，各国往往以销售额或企业规模为基础，设定增值税纳税主体的税务注册和征收门槛。数字经济时代，大量小微企业以及非企业市场主体深度参与价值流转，这些市场主体若持续免缴增值税可能造成税款的普遍流失和市场竞争的扭曲。若参照我国做法，在增值税纳税人中分离出小规模纳税人，适用简易计税法，既会破坏增值税抵扣链条，也会使增值税退化为销售税。若将所有市场主体统一纳入增值税抵扣链条，又会增加税收征管难度。
2.个人所得税的筹资和分配功能得到强化。在价值分配过程中，企业只是“半分配”主体，个人才是价值分配的最终归宿。企业所得税是在“半分配”环节针对未分配给具体生产要素的产出征税。数据要素在一定程度上解构了传统的企业组织，市场主体趋于小型化、专业化，“半分配”环节被压缩，企业所得税征税空间变窄。另外，数字经济造就更强大的企业垄断力量，这些企业凭借高超的税收筹划技巧规避纳税责任，而其数字化特点又给税务稽查带来极大挑战。与之相对应，个人所得税的功能却得到强化。其一，大量非法人主体以自雇者身份参与生产经营活动，产出的价值分配穿透企业直接抵达个体，拓宽了个人所得税税基。其二，数字化过程产生的“数字鸿沟”现象成为拉大贫富差距的重要因素。数据要素对知识、技术的高度依赖以及叠加资本的放大效应还会扩大阶层流动阻滞的风险，进而恶化收入分配。个人所得税直接抽取个人参与市场活动所分配的收益，调节收入分配职能最直接，将会成为数字经济时代缩小贫富差距的重要政策手段。
3.平台企业为税收征管带来挑战和机遇。一是平台的介入增加了纳税主体的认定难度。例如，个人与组织、企业与非企业、生产者与消费者的边界都变得模糊，产品和服务的直接提供者、消费者、平台之间交易关系日趋复杂，对同一笔交易的纳税对象因涉税各方认知差异而产生分歧。二是数字化平台和数字技术弱化了传统交易对物理连接的依赖，不仅使得销售地难以追踪而引发税款流失，也加剧了税源和税收的背离，恶化区域内税收分配的横向不公（王雍君，2020；杨杨 等，2022）。三是平台企业作为联结价值链流转各环节的核心渠道，聚合了大量交易信息，具有监管优势，可成为协助税务部门提高税收征管能力的重要参与力量。
（四）对全球税收治理的影响
数字经济全球化加大全球税收治理难度。近年来，数字经济的国际税收问题已经成为学术界研究重点。经过数年谈判磋商，二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）以“双支柱”方案的形式拟定了应对数字经济全球税收治理困境的包容性框架，目前已在绝大多数成员国达成广泛共识，其重要性不言而喻。但有两点需要特别注意。一是支持“双支柱”方案落地的许多实施细则仍有待进一步谈判，并且“双支柱”方案仅是数字经济税收治理多边协作的开始，还有较大局限性。目前,该方案对税基侵蚀和利润转移的防范主要聚焦于大型跨国企业的所得税，市场主体以及税种辐射范围较为有限，具有明显的修补性特点，并未直面现行国际税收秩序的内在缺陷（洪菡珑，2022）。二是各国在数字经济税收治理方面仍存在明显分歧。部分国家基于用户创造数据价值的理念，已率先开征多种形式的数字税，矛头直指美国互联网巨头。虽然美国的贸易施压和“双支柱”方案的推进使得部分国家承诺逐步放弃数字税，但这一行为是大国博弈的结果，远非分歧的消弭。如何在凝聚最大共识的前提下挖掘数据要素的税源价值并在各国间进行合理分配，仍旧是数字经济国际税收治理面临的重要课题。
（一）持续厚植税源，支持数字经济发展
推动数字经济健康发展是我国构建新发展格局，构筑国际竞争新优势的必然要求。数据是驱动数字经济发展的核心要素，数字经济的发展要以数据要素价值的全面释放为保障。目前，我国数字经济发展欣欣向荣，但数据要素基础制度的构建仍处于初步探索阶段，数据潜能的激活仍不充分，贸然征税或增税会提高市场主体的数据获取门槛，不利于我国进一步做强做优做大数字经济。因此，短期看，我国针对数据要素的税收问题应秉持审慎原则，持续厚植税源，暂不开征与数据要素直接相关的税种，提高对数据要素的包容程度，减少我国数字经济发展的阻力。另外，完善的制度是数字经济健康发展的基本保障，为配合我国数据基础制度建设，可在数据流转的各个环节实行低税政策，也可在数据产权保障和数据安全管理的探索过程中出台适应性的税收优惠政策。
（二）逐步调整现行商品税框架
基于数据成为生产要素后工商业交易的高度活跃和我国现行税制特点，商品税仍然是税收收入的重要来源。但作为我国第一大税种的增值税对数字经济的适配性恐越来越低。若保持现有的增值税框架，可作如下调整。一是通过收窄小规模纳税人认定范围、简并增值税税率等方式强化增值税抵扣链条的完整性与衔接性。二是完善增值税进项抵扣办法，适度放松并规范“凭票抵扣”原则，从而减轻纳税主体间因抵扣差异而造成的税负不公平。三是适度提高增值税中央分成比例，通过转移支付的方式应对税源和税收的背离问题，平衡区域间税收权益。另外，税务部门既要善用数字技术和数据资源，也要积极探索与平台企业的税收协同共治机制，全面提高税收征管效率和纳税服务水平。长期看，可将以增值额为征税对象实行“道道征税”的增值税转型为以零售环节征收为主的销售税，从而更好解决价值流转及纳税主体变化带来的增值税制度困境。
（三）适度改革现行所得税制度
为适应数据要素带来的改变，所得税的制度调整应从以下五个方面发力。一是要重视非企业市场主体的税源创造能力。为此，可通过逐步缩小经营所得核定征税范围、探索经营所得成本费用认定机制等方式完善经营所得的个人所得税制度。二是为应对价值分配的模糊化倾向并提高个人所得税的再分配功能，应扩宽个人所得税综合所得的计税范围，逐步将经营所得和资本所得纳入统一的累进所得税框架。三是企业所得税应重点聚焦大型企业，通过清理不合理的税收优惠政策、提高税务稽查水平等方式减少企业恶意避税。四是由于数据要素价值独立分配面临困境，对于归集大量数据要素获得超额垄断利润的大型平台企业，可通过所得税加成方式将数据要素报酬适度转移给国家，并定向服务低收入群体，强化政府的引导作用。五是为配合数据价值创造和价值实现的激励导向，应在所得税框架下积极探索数据要素价值分配的涉税技术处理，鼓励数据收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜。
（四）积极应对国际税收新变化
在数字经济全球化进程不断加快和国际数字经济竞争日趋激烈的当下，我国应将税制体系的改革置于国际税收规则重构的大背景下予以考虑。一是要持续推动“双支柱”方案落地实施。在“双支柱”方案细则的制定中，我国要主动把握先机（陈志勇 等，2022），既要强化理论研究为重构国际税收规则贡献中国力量，也要坚定维护我国数字经济企业的利益以及国家的税收权益。二是要积极开展双边税收治理。为适应数据要素带来的国际税收协调新要求，我国应继续推动与数字经济主要贸易国的税收协作，减轻有害税收竞争，在税权分配、征管互助、情报交换等方面形成共识并积极落实。三是适应性微调税制。一方面，为适应“双支柱”方案落地，配合调整国内税制；另一方面，为适应全球数字竞争日趋激烈的态势，要善于挖掘各类税种和税制要素的工具性功能，协调好税制长期建构和短期调整的关系，从而充分发挥税收的宏观调控作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第3期。）
欢迎按以下格式引用：
杨昭，杨杨.数据要素影响税制体系的机理、表现和应对[J].税务研究，2023（3）：105-111.
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