韩国税收征管数字化的主要做法、效应评价及启示

作者：

李慧敏（河北建筑工程学院经济管理学院） 

燕晓春（国家税务总局税收科学研究所）

税收征管数字化的本质，就是在确保纳税人信息安全的前提下，以数字化征管系统和数字工具为依托，对涉税数据进行收集、管理、分析并强化结果运用，从而提升税收遵从度、降低征纳成本的过程。韩国自1997年启动使用电子化税收征管系统——税收综合系统（Tax Integrated System，TIS）以来，走出了一条以征管系统平台建设为依托、以优化纳税服务和强化涉税数据获取提升税收透明度为核心、以信息安全保护为兜底的税收征管数字化之路。韩国税收征管数字化转型促进了税收收入增长、税基拓宽、税收透明度提高和征纳成本降低，取得了相对较好的效果，因此2019年被世界银行评为税收征管数字化转型最佳实践之一。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。韩国税收征管数字化的做法对于我国落实好《意见》、推进智慧税务建设具有一定的启示和借鉴意义。

一、韩国税收征管数字化的主要做法

韩国的税收征管数字化主要依托于税收征管系统的建设和发展，其税收征管系统经历了从税收综合系统（TIS）到新税收综合系统（New Tax Integrated System，NTIS）的迭代更新和优化升级。

（一）征管系统建设

1.税收综合系统（TIS）。税收综合系统是韩国建设的第一个电子化税收征管系统，于1997年上线使用。该系统一方面推动了韩国税收征管从手工模式到电子化模式的转型升级，提高了税务部门的工作效率；另一方面促进了韩国税收征管数据的集成与整合，使韩国第一次实现了全国涉税数据的合并、归集，形成了全国层面的数据库，有力提升了税务部门的税源分析能力。同时，税收综合系统的上线也对韩国税务部门的税收征管流程和岗责体系提出了新要求，促使其对税收征管流程和岗责体系进行重新梳理，为1999年韩国税务组织机构从按税种设置向按职能设置提供了必要的准备。税收综合系统的建设使用虽然开启了韩国税收征管数字化的进程，但由于该系统处于起步阶段，功能相对较少，只能满足纳税人在线业务登记和获取相关证明等简单需求。

2.新税收综合系统（NTIS）。在税收综合系统投入使用后，随着税收征管环境的变化和部分税收法律法规的修订，为满足新任务的处理需求，韩国国税厅陆续开发了约30个应用系统，但各系统相互独立运行，不仅不利于税务部门对涉税数据进行整合以及集中统一管理，也在一定程度上增加了税务部门的行政成本和纳税人的遵从负担。2015年，得益于通信技术的进步，韩国建成了新税收综合系统。该系统由纳税人端使用的电子税务局和税务部门端使用的税收征管门户两部分组成，实现了韩国税收征管系统的整合优化和迭代升级。

（二）优化纳税服务

优化纳税服务既是税收征管数字化的目标之一，也是税收征管数字化的重要组成部分。韩国通过税收征管数字化推进纳税服务优化的主要举措包括：2001年上线使用统一的电子税务局、2006年开发使用个人所得税年终汇算清缴系统、2010年开始提供纳税申报表预填服务。

1.上线使用统一的电子税务局。2001年，韩国国税厅上线了统一的电子税务局，即“居家纳税服务”（home tax service）互联网综合平台。纳税人通过该平台足不出户即可获得在线填报纳税申报表、接收电子纳税评估通知、在线缴纳税款、在线查看填报和缴税记录、自动计算免税额等全方位涉税服务，无须再事事都跑办税厅。在此基础上，韩国国税厅不断优化升级相关纳税服务。2010年，韩国国税厅在该平台中增加了纳税人个人账户，将同一纳税人所有涉税项目整合在同一个页面，方便纳税人查阅了解。为满足纳税人对移动纳税服务的需要，韩国国税厅于2012年开发了手机端的“居家纳税服务”程序软件，为纳税人提供开具凭证、计算资本利得税和赠与税、查看退税历史、查阅税收专业词汇等纳税服务。

2.开发使用个人所得税年终汇算清缴系统。2006年，韩国国税厅开发上线了“简化年终汇算清缴系统”（simplified year-end tax settlement system）。该系统上线后，原来需要纳税人从银行、保险公司、大学、医院等第三方通过纸质凭证获取的涉税信息，可由第三方直接或通过中介机构间接发送给国税厅。纳税人可以下载、打印相关凭证资料提交给税务部门或直接采用电子方式提交，大幅减轻了征纳双方负担。此外，该系统还在网页上提供了一站式服务，纳税人可以根据网页信息轻松查阅税前扣除项目的金额，并对纳税或退税金额进行初步预估。随着这一系统的不断完善，其所覆盖的凭证信息逐步增加。截至2018年，已有超过1 350万纳税人使用该系统，用户数量较2006年提高了6倍。

3.提供纳税申报表预填服务。纳税申报表预填服务是韩国国税厅在电子税务局以及手机端为纳税人提供的服务之一。2010年，基于韩国国税厅数据库存储的信息，“居家纳税服务”平台可以提供自动预填纳税人申报表部分项目服务。纳税申报表预填服务减少了纳税人填报申报表的时间，也大大降低了人工出错的可能性。

（三）强化涉税数据获取

涉税数据的获取和运用是税收征管工作的核心内容之一。在税收征管数字化推进过程中，税务部门如何以数字化方式获取准确可靠的涉税数据是关系这一进程能否取得实效的关键所在。韩国先后主要通过鼓励消费者使用银行卡消费、开发现金收据系统（cash receipt system）和使用电子发票系统等方式获取各类交易数据，进一步提高了税收透明度。

1.出台税收优惠措施鼓励消费者使用银行卡消费。为减少企业对消费者（B2C）类型的现金交易，更好获取相关交易信息，韩国于1999年推出了个人所得税税前扣除优惠政策鼓励消费者使用银行卡消费，即：使用信用卡或借记卡消费的个人，若一年内累计消费金额超过一定限额，在计算个人所得税时可以将银行卡消费金额的一定比例在税前扣除。该政策因成效显著而被多次延长有效期限。此外，韩国还通过优惠政策调整来体现更多其他政策意图，如通过适用更高的扣除比例和扣除限额来鼓励消费者使用借记卡消费，并鼓励消费者购买书籍、音乐会门票等政府倡导的消费商品和服务。此外，韩国于1999年通过了《涉税数据提供与管理法》，强制要求经营银行卡业务的私营金融机构通过韩国信用金融协会（Credit Finance Association）自动向韩国国税厅提供银行卡交易的相关数据，为韩国国税厅顺利获取银行卡交易数据提供了法律保障。

2.开发现金收据系统。为解决现金交易的税收监管难题，同时缓解信用卡过度使用带来的信用违约问题，韩国国税厅开发了现金收据系统，即：消费者使用现金消费后，商店或企业需要通过现金收据系统在消费者身份号码下开具现金收据，交易数据会自动传给国税厅。同时，为鼓励买卖双方开具现金收据，韩国也出台了相应的税收优惠政策。对于购买方而言：如果个人消费者消费金额超过工资薪金一定比例并开具现金收据，则可将消费金额按一定比例在个人所得税税前扣除；如果是企业消费者则可享受增值税进项税额抵扣和公司所得税成本费用税前扣除。对于销售方而言，税收优惠措施包括零开具手续费、增值税进项税额抵扣、个人所得税税收抵免以及免于税务检查等。此外，现金收据系统运营商也可按照商店或企业安装现金收据系统的数量以及现金收据的开具情况享受税收抵免优惠。自现金收据系统实行以来，韩国现金收据开具的数量和金额均大幅增长，分别从2005年的4.5亿张和18.6万亿韩元增长至2018年的45.31亿张和116.5万亿韩元。企业注册数量也增长了3倍。税收优惠政策在提升企业自愿注册意愿方面发挥了积极作用。

3.实施电子发票。电子发票是增值税一般纳税人以电子方式对提供增值税应税商品或服务开具增值税发票。韩国于2001年开始实施电子发票，并采取分阶段、分步骤的方式进行推广。第一阶段为开始实施阶段（2001—2004年），即开始实施电子发票并赋予电子发票与纸质发票同等的法律效力，由企业自主选择是否使用。第二阶段为系统完善阶段（2005—2009年），包括建立统一的电子发票标准，按规定对电子发票开具企业和代开企业进行认证，上线网页版的电子发票免费开具平台（e-Sero系统）。中小企业和自雇者可以在电子发票免费开具平台直接开具电子发票，无须付费代开。第三阶段为强制实施阶段（2010—2019年）。2010年1月，韩国开始强制实施电子发票，企业主体有一年宽限期。自2011年1月起，无论企业规模大小，所有企业纳税人都必须开具、使用电子发票。自2012年1月起，前一年提供应税商品和服务金额达10亿韩元的个人也必须开具、使用电子发票；自2014年7月起，该门槛要求降至3亿韩元；自2019年7月开始，3亿韩元的门槛金额要求放宽至既包括应税商品和服务，也包括免税商品和服务。

为推进电子发票的实施，韩国采取了一系列的激励与惩罚措施。在实施初期，韩国主要采取税收抵免优惠来鼓励纳税人使用电子发票，纳税人每次开具电子发票即可享受200韩元的税收抵免，抵免限额为每年100万韩元。随着电子发票系统的逐步完善，相关的税收优惠也相应减少，2013年12月31日后取消了对企业纳税人的税收优惠，2015年12月31日后取消了对个人纳税人的税收优惠。在强制实施电子发票后，纳税人如未开具发票则处以未开票金额2%的罚金，晚开或开具纸质发票处以1%的罚金。韩国电子发票的实施大幅提升了增值税征管的便利性、准确性和效率，在减轻纳税人负担的同时，降低了使用增值税纸质发票过程中存在的偷税行为，有效保护了税基。

（四）注重纳税人数据安全保护

在税收征管数字化水平不断提升的同时，韩国税务部门所获取的纳税人数据日益增多，且涉及纳税人收入、支出、财产、交易等异常敏感数据。因此，保护纳税人数据安全、防止数据泄露也是税收征管数字化推进过程中需要同步考虑的问题。在人员机制方面，韩国在1997年引入电子化税收征管系统时开始组建了数据安全团队，之后团队不断扩大，并引进了相关高端专业人才。在法律保障方面，韩国国税厅在韩国国家情报院发布的《信息安全条例》（Information Security Directive）的基础上，出台了税收领域信息安全保护的相关条例。韩国建立了网络安全中心，对国税厅公共服务系统以及国税厅、各地区部门网络进行全天候监测，采取的数据安全保护措施具体包括以下几个方面。一是内外网分离。税务人员分别使用内外网电脑进行操作，数据传输主要通过跨网数据传输系统。二是使用纳税识别号。在新税收综合系统中给纳税人随机赋予18位数字的纳税识别号，取代身份证号或企业登记注册号，以防止个人数据在其他数据库被直接破解。三是对个人数据使用加密技术。如身份证号、企业注册号以及银行账号、手机号等重要信息均以加密形式存储。四是加强税务人员数据安全保护教育，强化制度管理。五是强化风险管理。一方面，通过安全控制系统实时监测恶意软件入侵和数据泄露；另一方面，通过智慧审查系统运用不同安全审查工具检测、分析可能进行安全入侵的可疑文件。

二、韩国税收征管数字化的效应评价

韩国实施的上述税收征管数字化措施，对于增加税收收入、拓宽税基、提高税收透明度和降低征纳成本起到了一定的促进作用，有效提高了税收监管效能。

（一）有助于增加税收收入

韩国税收征管数字化一方面赋能税务部门，使税务部门大幅提升了税务监管的有效性，提高了税收征收率；另一方面提升了纳税便利度，促进了税收遵从。两方面综合作用促进了税收收入的增长。2018年，韩国税收收入较1996年未实行税收征管数字化时增长了4倍，达378万亿韩元，其中个人所得税和增值税增长最为明显。随着韩国税收征收率的提高，韩国税收收入占GDP的比重不断上升。2018年，不包括社会保险缴款的税收收入占GDP的比重较1996年提高了3.2个百分点，达到20%。

（二）有助于拓宽税基

税收征管数字化有利于发现隐蔽性收入，特别是来自自雇群体的收入，因此大幅拓宽了税基。韩国自1997年投入使用税收综合系统以来，纳税人数量持续增长，纳税人总数已从1996年的680万增长至2018年的1 800万。个人所得税、公司所得税、增值税三大税种的税基都出现了大幅增长，其中：个人所得税税基翻了一番，公司所得税税基增长了5倍，增值税税基增长了2.5倍。特别是2000—2002年和2006—2008年的两个时间段的增长尤为迅猛，这两个时间段分别吻合出台银行卡支付税收优惠政策和现金收据政策的时间段。而在电子发票强制实施的时间段，增值税税基从2010年的3 687万亿韩元增长至2018年的4 977万亿韩元，提高了35%。这说明，韩国税收征管数字化及相关措施促进了纳税人进行税务登记和纳税申报。

（三）有助于提高税收透明度

鼓励电子化支付的税收优惠政策有利于税务部门追踪企业和个人交易信息并进行交叉比对，在提高税收透明度、创造公平竞争的税收环境方面发挥了重要作用。2018年，韩国消费者使用信用卡、借记卡等银行卡和现金收据进行交易的总额占私营部门消费支出总额的95.4%。其中，银行卡交易额占私营部门消费支出总额的71.6%。可见，在韩国政府倡导的“无现金”经济理念的影响下，银行卡支付逐渐成为消费者最常用的支付方式，韩国的支付文化得以重塑。电子化支付后要将交易数据自动传输至韩国国税厅，大大降低了交易的隐蔽性，特别是自雇群体在现金交易时收入较为隐蔽，电子化支付使其收入透明度大幅提高，税收透明度也进一步随之提高。

（四）有助于降低税收征纳成本

从税务部门的角度看，韩国国税厅每位税务人员征收的税收收入从1996年的38.65亿韩元提高至2018年的146.05亿韩元；同时税收征收成本进一步降低，征收100韩元税收收入所需的征收成本从0.93韩元降至0.58韩元，下降了近一半。从纳税人角度看，税收征管数字化清除了办理申报、纳税等事项的时间和空间制约因素，甚至实现了纳税申报表预填服务，在一定程度上提高了自雇人员或小微企业的纳税意愿，既提高了纳税人的纳税便利度，也促进了纳税人的诚实申报。

三、韩国税收征管数字化对我国的启示

近年来，我国税收征管数字化取得了积极进展，特别是《意见》印发后，税收征管数字化的步伐进一步加快。韩国征管数字化的有效做法对我国进一步推进税收征管数字化和智慧税务建设具有一定的启示意义。

（一）树立技术与制度双轮驱动的税收征管数字化理念

税收征管数字化不是简单的征管系统和程序应用的数字化，而是治税模式的变革，因此不仅需要引入、运用新数字技术，更需要制度的改革和完善，二者缺一不可。特别是，高质量数据的获取是税收征管数字化的核心和关键，数据获取来源、方式的调整和优化本质是制度层面的变革，涉及税务部门、纳税人、第三方等不同利益主体的权利义务关系调整，甚至是纳税文化的重塑，因此往往是难点所在，应予以高度关注。韩国在推进税收征管数字化过程中，正是在推进征管系统建设和开发程序应用的同时，推广银行卡支付、现金收据和电子发票等举措，着力通过制度改革推动交易透明化，确保高质量涉税数据的获取，才使数字化转型取得了较好的效果。我国在税收征管数字化的推进过程中，也应一方面强化税收征管信息系统建设，进一步完善自然人电子税务局和个人所得税App等应用程序的功能设计，另一方面积极推动优化数据获取方式和提高数据质量相关制度的变革。特别是当前数字经济快速发展，数字支付普及程度大幅上升，如何将这些应税交易纳入征管范围、如何获取这些涉税数据，需要相关制度、机制的完善。因此，我国应牢固树立技术与制度双轮驱动的理念，从技术和制度两方面谋划推动税收征管数字化转型，确保征管数字化目标高质量实现。

（二）对纳税人采取有效的激励和惩戒措施

在新制度措施的推广落地过程中，运用有针对性的激励和惩戒措施可发挥一定的促进作用。在推广银行卡支付、现金收据和电子发票的过程中，韩国对消费者使用银行卡消费或索要现金收据给予个人所得税税前扣除优惠，对商家或企业开具现金收据或电子发票给予增值税进项税额抵扣、公司所得税抵免、税前扣除、阶段性免除税务检查等税收优惠，以争取消费者、商家或企业对改革的支持。除税收优惠的激励措施外，韩国还实施了一系列处罚措施，如在强制实施电子发票后，对于不开具电子发票或拒绝传输发票数据的企业给予一定程度的处罚。《意见》要求我国“2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化，着力降低制度性交易成本”。在我国推广电子发票及其他数字化征管制度过程中，可借鉴韩国的相关做法，给予先行先试的企业和个人一定的税收优惠，如每次开具电子发票可享受一定数额的税收抵免或扣除，并制定相应最高限额。随着电子发票的普及，可逐步减少、取消相关的优惠政策。在强制实施电子发票后，对于拒不执行的企业实施一定的惩戒性措施以发挥震慑作用，通过奖惩并举促进税收征管数字化新制度的推进和落地。

（三）完善相关法律法规以提供法律保障

税收征管数字化是税收征管模式的变革和升级，涉及税务部门、纳税人、第三方等相关主体一系列权利义务关系的调整和完善，需要相关法律法规的修订或出台来予以保障。韩国在涉税数据获取方面通过了《涉税数据提供与管理法》，以法律的形式明确了政府部门、私营部门等涉税数据类型、内容、提供方式等一系列权利义务关系，为理顺涉税数据提供和管理的权利责任关系提供了保障。在涉税数据安全保护方面，韩国国税厅在数据安全条例的基础上，出台了涉税数据安全保护相关条例，为涉税数据安全保护提供了依据。在推进税收征管数字化转型的过程中，我国应加快推动《税收征管法》及相关行政性法规的修订，将数字化转型驱动下不同利益主体权利义务的补充、调整和完善一并统筹考虑并进行完善，使其能够顺应税收征管数字化发展的最新需要，为税收征管数字化转型保驾护航。例如，在数字经济背景下数字平台在税收征管中的作用、权利和义务，电子发票的使用，涉税数据的获取和提供等都需要通过修订《税收征管法》及其他法律法规来予以明确，并为其提供法律保障。

（四）筑牢纳税人数据安全防线

在数字化时代，税务部门获取和管理的纳税人相关数据量不断增加，而且这些数据都是涉及纳税人收入、支出、财务账户等的隐私数据，一旦数据泄露很有可能造成纳税人数据被恶意篡改或盗用的重大风险。因此，在税收征管数字化过程中，要特别注重保护纳税人的数据安全。韩国在保护纳税人数据安全方面采取了一系列措施，其中包括通过征管系统随机赋予纳税人18位数字的纳税识别号取代身份证号或企业登记注册号等，以防范纳税人数据被破解的风险。对此，我国可借鉴韩国的做法以筑牢我国纳税人的数据安全防线。一是随机赋予纳税人只有税务部门和纳税人知晓的纳税识别号，并设置一定的有效期限，有效期满后重新赋予新的纳税识别号，以防范纳税人的涉税数据被破解。二是继续加强对税务人员的数据安全保护教育，按照部门职能分工、机构层级的不同赋予税务人员访问不同层级纳税人数据的权限，并进一步完善税务人员访问纳税人数据权限的相关管理制度。三是运用新技术手段不断优化安全风险监测工具，加强相关分析和应对，做好纳税人数据安全保护，进一步筑牢税收征管数字化的安全防线。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第3期。）

欢迎按以下格式引用：

李慧敏，燕晓春.韩国税收征管数字化的主要做法、效应评价及启示[J].税务研究，2023（3）：105-111.

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