方达原创 | 县城“软实力”助力经济破局，城投应躬身入局

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引言：县域经济是我国经济发展的压舱石、稳定器。党的二十大报告指出，要促进区域协调发展，推动“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。发展壮大县域经济是破解发展不平衡不充分的有效举措，是夯实产业基础再造底座的重要支撑。方达咨询认为，从“产城人”的逻辑出发点来看，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚、才会有县城整体的高质量发展。从发力方向来看，可将产业发展大体分为两个维度，一是县城“硬实力”（包括市政设施、环境基础设施、产业园区等建设），二是县城“软实力”（包括产业招商、产业服务、产业赋能）。绝大多数县域，并没有太多能拿得出手的“硬实力”，在现阶段，找准产业定位，提升县域招商才是“破局”的关键。

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县域经济迎来历史发展新机遇

一直以来，我国高度重视新型城镇化建设，特别是县城城镇化建设工作。2014年3月16日，国务院印发实施《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市；2020年5月29日，国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，将公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施四大领域共17项建设任务作为建设重点，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作，形成县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策性文件；2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（“十四五”规划）出台，明确提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快县城补短板强弱项。

图1-1 十九大后，我国城镇化推进路线图

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出强化县城的综合承载能力、提升县城发展质量、培育发展特色经济和支柱产业、统筹培育本地产业和承接外部产业转移等一系列措施。作为首个中央层级的县城城镇化政策文件，进一步明确了县域经济的重要性，提出了县城发展的五大定位和六大内容，其中五大定位分别是加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导“人口流失县城”转型发展。

资料来源：《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，浙商证券研究所

图3-1 《意见》关于县域的最新分类

党的二十大报告明确指出，要促进区域协调发展，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。结合去年出台的《乡村振兴促进法》以及《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》等国家和地方性政策文件，有关县域经济发展的一系列政策正趋于完善，政策合力正在加速形成。县城特色产业发展，必将迎来新的高度，县域招商、县城园区也将迎来爆发。

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县域经济产业发展现状

农业是发展基础，工业是强县发展支柱。2020年我国县域经济的三产结构为15：40.2:44.8。相比全国而言，县域经济的第三产业占比较低，一、二产占比较高。根据数据显示，县域一二三产业增加值分别约5.9万亿、15.7万亿和17.5万亿，占全国比重分别约76%、42%和32%。一方面，农村经济是县域经济的重要组成部分，工业是强县的发展支柱，2020年百强县二产占比达到50%，较全国平均水平超出，12个百分点。另一方面，受限于区域经济规模和发展前景，县域不具备发展系统性金融商务、总部经济等高端服务业的潜力，第三产业发展水平较低。

图2-1 我国县域三次产业结构

特色产业是县域经济的重要发展引擎。随着全国范围内的产业转型，县域经济的产业结构也在改善，三产占比逐年提升，二产占比有所下降，且逐渐从简单的工业制造向发展产业集群转变。由于各地资源禀赋和工业基础的不同，发展特色细分主导产业成为县域经济进行差异化竞争的重要出路，我国不少细分领域的隐形冠军散落在大大小小的县城里。以百强县为例，晋江的纺织服装产业规模超过千亿，有“中国鞋都”、“中国纺织产业基地”等美称，拥有安踏、特步、七匹狼、鸿星尔克等鞋服龙头企业。

表2-1 部分百强县特色产业一览表（2020）

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县域经济产业发展存在的问题

（一）产业发展定位不准，存在盲目嫁接问题

县域经济发展需要因地制宜。既要顺从自然环境变化规律，又要尊重人文习惯，发展模式不可能千篇一律。

在南方经济发达的沿海地区，县域经济发展大多是以工业产业为主体，以工业为代表的第二产业已经成为江浙县域经济发展的重要引擎。近年来，我国内地省份纷纷到江浙县域“取经”，有的县域直接“嫁接”工业产业，“园区经济”迅速兴起。但这种盲目复制沿海县域工业园区的做法也导致诸多“水土不服”问题，比如相同的工业产业重复布局，致使市场竞争力不强，资源能耗大。

（二）产业链后端布局和高价值显化能力不足

基于地方资源禀赋不同，县域经济在以资源为主导的产业原材料规模集聚方面有优势，且不少县域在中间品生产方面也已形成了一定规模。但产业整体仍大多处在产业链前端，以低端价值链为主，产业链精深加工方面还处于起步阶段，产品终端布局和价值显化能力不足，缺乏长远发展后劲以及核心竞争优势。

（三）关联产业招商难成规模，市场合力较弱

经过近几年发展，县域经济已逐渐意识到产业链构建的重要性，部分县域在传统资源链条方面逐渐形成规模，但相关产业发展仍不完善。招商引资招什么、怎么招不明确，项目总量偏少、规模偏小，落位项目难以产生集聚效应，难以做到与市场严丝合缝的对接，难以形成明显的产业聚集力和竞争力，产业招引的思维模式、路径打法还有较大提升空间。

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四维一体，产业“破局”

县域经济要发展，实现精准发力，一要锚定赛道，聚力发展，二要落实规划，剖析策略。产业定位更多是县域区位和资源分析的结果，发展策略则更多针对县城软实力中的招商引资，蓄积发展后劲。县域可聚集“思维、机制、手段、生态”四维一体，实现“破局”发展。

（一）变思维

1.锚定赛道，明确方向

最新的《意见》将县城分成了五大类，其实也总体明确了不同县域的产业发展方向，积弱已久的县域经济，应当正视自身资源基础条件，地方国有企业在产业招引和培育过程中不可盲目地追求大而全、高精端，要尊重区域发展规律，在现有产业基础上发力，更容易聚焦发展本地的特色产业，锻造自己最具相对竞争力的“长板”。

案例：安徽定远县抓住巩固脱贫攻坚成果以及乡村振兴的政策机遇，充分利用自然条件，依托资源禀赋和群众种养习惯，打造“猪、鹅、虾、草（秸秆）、菌”五大主导产业，初步形成了资源互补、优势互补、共享互利的特色产业体系，走出了一条农业绿色县域经济发展之路。

2.聚力发展，以强带弱

当前我国的县级行政区划单位超过2800个，将有限的资源集中配置到那些有优势的县域（大城市周边县城以及专业功能县城），依托区域大循环为县域经济发展引入“外来活水”，匹配“链上资源”，发挥强者的带动作用。

案例：昆山市通过深入融入长三角区域，成功发展小核酸、新型显示等高科技产业，培育出全国首家采用第五套标准登陆科创板的上市企业——泽璟制药。

3.科学谋划，合作求变

县域在资源有限的情况下，更应该用好属地各方资源，可采用“政府+国有企业+龙头企业+社会资本”等多方合作模式，系统谋划县域产业的推进路径。

案例：武汉经开农业发展投资有限公司（简称：农发投）坚持用工业理念发展现代农业，探索采用“园区+平台”管理体制，推行“政府+平台+企业+农户+银行”项目运行机制，引导撬动更多社会资本投入乡村振兴领域，打造现代农业产业化集群。

（二）创机制

一项新制度的实施，源头在发展需要，关键在顶层设计。实体经济是一座城市的发展根基，是构筑未来发展战略优势的重要支撑。要想切实增强实体经济发展的城市竞争力，迫切需要以有效的新抓手、新打法、新路数，提高产业链韧性和提升产业链供应链现代化水平。

1.“链长”顶格推进

“链长”往往由主官挂帅，主要是“顶格协调”各项工作，其职责为壮大产业规模，延长产业链条，突破项目招引，“链长”应当牵头行业协会、龙头企业、专家学者、社会基金成立产业专班，共同研判产业发展问题，让产业发展与政府政策结合推进。

2.“链主”双招双引

“链主”大部分为主导企业或者叫龙头企业。负责在“双招双引”中撮合上下游，吸引上下游更多在当地落位，也包括共同打造“招商引资”“招才引智”的路线图。龙头企业首先在行业里有一定影响力，熟悉行业分布，清楚专业的人才、专业的团队、专业的技术、专业的公司分布在全世界哪些地方，促进精准招商。其次，要将更多的话语权给到企业家们，因为企业的声音就是市场的声音，最能让政策精准落位，解决“卡脖子”的问题。

（三）活手段

1.按图招商，“卡位入链”。转变“地毯式招商”为“地图式招商”，这里的“地图式招商”是一整套招商策略的转变，产业招商地图也不是简单的一张图，而应当在“链主”牵头下，基于产业专班认真研讨梳理的上下游产业图谱，将“愿景图”、“引导图”、“布局图”、“作战图” “四图合一”。通过促进大中小企业融通发展，招商引资“卡位入链”，聚点成链，聚链成群。

案例：青岛在招商中组织“链主”企业梳理在青岛可提供产品（服务）、可采购产品（服务）、拟开展合作企业、建议招引企业等清单，推动链主与链上企业协同发展，对接产业链发展需求。

2.承接产业转移，驻点招商。在人口迁出的背景下，如果县城能融入城市群的重点产业链，利用好中心城市产业和资源的“外溢效应”，那么其发展空间将进一步拓宽。区域招商引资，需要抓紧产业转移窗口期，可借助区域之间的发展梯差与互补性，围绕区域产业定位，承接产业转移，全面参与大循环。

在产业溢出的发达地区或产业高度吻合地区，采用驻点招商的方式，招商人员长期留驻，更深入地融入驻地的产业与经济活动，以此获取更多的项目信息，通过积极对接有转移、增设机构、投资意向的企业，为本地招引优质的企业与产业。

案例：平阳县启动驻点双招双引工作，派驻北京、上海、广东、浙江(杭州)、武汉、成渝6个片组驻点，将职责包挂乡镇和城投公司，进行精准招商对接服务，加快推进项目落地建设。

（四）造生态

1.“四链合一”。打造“产业链”、“创新链”、“人才链”和“资本链”四链合一的产业生态。

（1）“产业链”

产业链的“长度”直接影响区域经济发展的后劲，一个企业再好，也需要上下游配套。

（2）“创新链”

努力让科技创新成为当前产业的“动力引擎”。从政府的角度来看，第一就是科技创新资金的分配。县域经济的财政实力尤为有限，从一开始，政府的选题就要源于生产企业，然后带着选题去进行专项研讨，让科研创新与生产紧密结合。

（3）“人才链”

通过“招才引智”，吸引各方面的人才。当前，城市人才竞争愈演愈烈，各地悄然兴起“人才集团”新模式，正在成为人才竞争新的“秘密武器”。2021年以来，武汉、广州、芜湖、无锡等城市人才集团先后成立。此前，山东的青岛、潍坊、临沂等地成立了各具特色的人才集团。全国范围内，深圳、福州、长沙、义乌等城市也纷纷成立了人才集团。

（4）“资本链”

有意识地构建“栽大树，育森林”的产业打法，地方城投在通过政府投资基金吸引好的产业项目时，可以通过“以投代补”形成互利共赢，发挥政府和国有资本的引领和带动作用，针对产业链上的重要企业，即使还处在前期的不盈利阶段，在市场资金未进入之时，城投平台要详细研判，针对潜力项目坚定决心领投，弥补市场的一些不足。

2.高效优质的政务服务。精准“放、管、服”，转变政府职能，改善、提升政府对经济管理的水平和能力。部分城投公司可以充分发挥起政府与企业之间的纽带作用，做好政务后勤对接、企业全生命周期管理等赋能服务，相关职能部门要发扬“店小二”精神，确保项目有序推进。

当前，无论是政策形势，还是经济环境，都十分严峻。对于地方而言，充分、有效和最大化的发挥城投公司的价值，依然是关键之策。作为地方国有资本投资运营的核心载体，县级城投公司也应该躬身入局。一方面要加快资源整合推动转型，另一方面更要通过资本运作发挥国有资本规模效益，助力县域经济更好更快发展，助力以县城为重要载体的城镇化建设，助力中国式现代化建设。

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