方达原创 | 县区级平台公司转型发展的十条对策建议

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众所周知，我国有2800多个县区级行政单位，是我国经济社会全面发展的重要组成单元。改革开放以来，各个县区的基础设施建设水平落后，经济社会发展滞后，而分税制改革又削弱了地方政府的财权。为了积极推动县区的基础设施建设和经济社会发展，县区级平台公司应运而生。

陆续成立的县区城投，有效的缓解了县区财力有限、资金不足的困境，推动了县区经济的发展和城镇化的进程。与此同时，县区级平台公司因地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，普遍存在着资产规模较小、有效资产不足、评级水平较低、融资能力较弱、业务发展失衡、经营收入较少、政企关系不清、管理水平滞后等多方面的问题。

一旦县区级平台公司的转型问题得不到有效解决，不仅关系到县区级平台公司自身的生存发展，还关系到县域经济、城乡融合、乡村振兴等地方上的全面发展，甚至关系到我国整体的经济结构转型、产业振兴、系统性风险防范、共同富裕等。所以说，县区级城投的转型问题牵一发而动全身。为此，针对县区级平台公司的转型发展，方达咨询从构建四大关键能力——市场化融资能力（基础能力）、可持续发展能力（核心能力）、规范化管理能力（保障能力）、资本化运作能力（跃升能力）角度出发，提出十条对策建议：

一

理顺政企关系，明确平台企业功能定位

平台企业一般由地方政府注资成立，地方政府通常以行政化的方式对平台企业进行管理。2014年，随着国发43号文的出台，明确要求平台企业与地方政府脱钩，平台企业需要按照市场化的方式谋求转型发展，不能再被当作地方政府的一个职能部门。就县区平台企业的现状来看，一直以来大多作为地方政府一个部门，甚至是“第二财政”的角色，迫切需要重新明确公司的功能定位，理顺平台企业与政府、财政、国资等的关系。

为此，建议县区应尽快厘清政府与地方平台企业的关系，让平台企业作为市场化主体进行作用，给予平台企业自主经营权和决策权。各地平台企业不能再被动接受政府的行政命令，而应该根据企业实际情况主动谋划发展。双方建立关系明确、权责分明的政企关系。地方政府可通过出资人职责、人事安排、纪检监察、行业管理等方面对平台企业进行监管，同时也要加大对平台企业的支持力度，为其发展创造良好的营商环境。

地方政府应转变对各地平台企业的监管模式，将平台企业看作是市场主体，按市场规律办事，从无所不能的股东转变成积极股东。平台企业要在政府或国资部门的授权下，明确自身的功能定位，如国有资本投资运营公司、城市综合运营服务商、产业投资主体、金融控股平台等。在企业的发展战略上，各地平台企业应主动作为，敢于为自身发展超前谋划，向地方政府争取机制、争取政策，不仅能够为自身释放活力，还能更好地完成政府交办任务。

二

加快整合重组，优化平台企业顶层架构

从全国各地投融资工作的实践来看，投融资平台企业运作得好的一个重要原因是，地方进行了科学、合理的投融资平台顶层运作方案设计。基于该顶层方案，能够明晰地方需要什么样的投融资平台运作架构和运作模式。目前，全国多数县区采用“1+N”、“2+N”甚至“N+N”的平台企业顶层运作架构。但在整合实施过程中，部分县区仅是形整，而非实整。同时，部分县区单纯为了缩减平台企业数量进行整合，而非从市场化融资能力提升和可持续经营能力打造等多个方面统筹考虑整合运作思路。

为此，建议县区在推进地方平台企业优化升级和整合重组工作过程中，按照当前政策要求（尤其是银保监发【2021】15号文等政策文件），要充分调研、充分论证，基于地方实际和发展需要，从平台企业长远发展考虑整合重组的顶层运作架构，确定需要重点打造和发展的核心投融资主体及其功能定位、发展目标，同时也要明确其他非重点打造投融资主体的功能定位、发展目标。在整合重组过程中，要按照“分类管理、专业运营”的理念，做大做强母（集团）公司，做实做专相应子公司。基于科学、合理和高质量的顶层运作架构，满足各县区经济社会发展的需要。

三

持续注入资产，不断提升市场化融资能力

剥离政府信用背书后，平台企业需要依托自身的市场化融资能力进行投融资工作，这也是平台企业的一项基础核心能力。为了不断提升和强化县区平台企业的融资能力，建议县区进一步深化国有资产资源的清查盘点工作，全面、深入和详实的摸清全部家底，并持续进行资产划转注入工作，壮大平台企业的资产规模，不断提升其市场化融资能力。资产资源清查盘点注入和评级提升工作相辅相成，涉及政策法规较多，需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。

县区在进行政府性资产资源清查盘点注入工作中，可涉及自然资源、社会资源、行政资源、国有企业、国有股权、自收自支事业单位和全民所有制企业等，同时也要对政策性业务和特许经营权（如城市收费权、优质国企股权、矿产开采权、水面经营权等）进行梳理，包装现金流。这需要在合法合规的原则和底线下，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式。

在提升市场化融资能力方面，重点是提升主体信用评级，实现AA-到AA、AA到AA+甚至AAA的提升。通过主体信用评级提升，便于县区平台企业获得资本市场的认可、拓宽融资渠道和降低融资成本等。此外，平台企业可通过资产证券化、项目收益债等方式盘活存量资产，做大收入和现金流，打造市场化融资能力，实现融资增量。

四

完善业务布局，提升平台企业经营效益

地方投融资平台转型的关键就是要有业务支撑。目前，县区平台企业除了融资这一主要功能外，就是承担了大量的公益性项目建设任务，缺少必要的经营性项目，故而造血能力不足，不利于各平台企业长期、可持续运作。从某种意义上来说，一旦投融资平台缺乏自我造血机制，影响了未来还款来源，甚至带来潜在的地方政府隐性债务风险。

为了切实推动融资平台公司转型发展，同时也是将融资平台与地方政府进行有效的切割，建议各地在完成国有资产资源和平台公司整合重组后，重点进行核心投融资主体的中长期业务发展规划工作，结合各个县区的产业结构状况、产业发展规划、资产资源状况、区域发展条件和现有平台企业的资源能力等，从“建链、补链、增链、强链”的角度思考各个平台企业的业务布局和业务运作方式。

结合县区级平台企业的业务发展经验，业务一般分为政府性业务和市场化业务两大类，业务板块涉及基础设施建设、土地整理、地产开发、城市物业、资产运营、公共事业、交通、文化旅游、商贸物流、片区开发、现代农业（乡村振兴）、生态环保、（类）金融、产业投资等多个领域，不同的业务板块又根据实际情况涵盖多个具体业务，每个具体业务的运作模式和发展思路不尽相同，需要因企施策、因业施策。

五

优化管理机制，建立完善现代企业制度

就融资平台企业转型发展而言，融资是基础，业务是关键，管理则是保障。虽然县区平台企业基本搭建了符合自身发展需要的运作架构，制定了符合自身发展需要的制度。然而，随着平台企业市场化、实体化、集团化转型发展，现有的组织运行架构和管理机制难以满足转型要求，如缺少战略、投资、风控等相关职能；党建职能薄弱；缺少对子公司的管控职能等，需要进行管理机制优化。

为保障县区平台公司持续、稳定和健康的发展，建议县区平台公司均需要按照现代企业制度和国资国企改革的要求，提升公司管理能力，打造内生发展机制。

具体而言，从集团化运作、战略性协同的角度，根据精干、高效的原则，加强党的领导，完善现代法人治理体系，设计组织架构并明确部门职责，梳理“三重一大”决策事项，明确母子公司管控关系与功能定位，为市场化转型发展提供效率支撑与风险控制双重保障。

六

招揽专业人才，建立市场化薪酬激励机制

县区平台企业成立之初，人员一般来自于各个政府职能单位，兼有公务员、事业单位等公职身份。随着平台企业的逐步发展，陆续通过市场化方式也招聘了一些专业人才。不过，因为平台企业的特殊情况，人员结构、人员层次、人员素质依然参差不齐。同时，各地平台企业或多或少掌握着数百亿地方国有资产，管辖着数十家地方国有企业，而集团母公司层面的人员较少，难以承担集团公司管控的重任。平台公司专业人才队伍不足除了上述历史原因外，还有一个现实的原因，就是市场化激励机制未能建立。

为支持县区平台公司真正实现转型发展，需要充分发挥专业人才的积极性和创造性，以达成总体战略目标。这就需要对公司现有的人力资源进行优化配置，对人力资源管理体系进行优化设计，以公司治理为核心，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制的建立，形成“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，真正激发内生动力。

同时，通过内部竞聘、内部培养、社会招聘、校园招聘等多种渠道引入新的专业力量，系统性打造专业人才队伍，为公司后续发展源源不断注入新的人才动能。

此外，还可在工资总额控制的机制下，确立业绩考核导向的思路，形成有效的激励约束机制，最终促进企业经营目标的实现。针对部分县区依然存在的公职人员兼职现象，需要各地尽快明确脱钩政策。同时，建议县区还应建立健全尽责免责机制和容错纠错机制，为平台企业任职人员营造一个良好的履职环境。

七

加强债务管控，防范化解隐性债务风险

近年来，中央三令五申加强地方政府隐性债务管理，杜绝地方政府违法违规融资行为，尤其是剥离政府融资平台的政府融资职能。

为保障县区平台企业转型发展的有序推进，促进县区经济社会持续、稳定和健康的发展，建议各地在推进平台企业整合重组和优化升级过程中，要时刻坚守“不新增政府隐性债务”底线，并同步推进存量债务化解。

一是对到期债务及偿债资金来源认真梳理和分析，提前谋划偿债资金的筹集和调度，做到提前研判预警、提前筹集资金和提前制订预案，确保按期偿还债务。

二是建立政府性债务管理“借、用、管、还”制度体系和流程，明确债务管控机制。

三是加大与金融机构对接力度，及时制定合作项目方案和债务化解方案，积极主动获取金融机构的支持。

四是加快推进平台企业市场化转型，不断提升平台企业经营能力和市场化融资能力，通过平台企业带动产业发展和税收增加，用时间换空间，逐步化解地方政府债务风险。

五是加大监督和问责处罚力度，严肃处理违法违规举债行为。

八

优化投融资体制，明确政府项目运作机制

县区平台公司运作过程中，存在着体制不顺的重要症结，表现在投融资决策管理机制不健全，投融资分工机制不合理，投融资决策流程不完善等。为进一步提升县区投融资管理能力，推进平台企业转型发展，支持政府性项目运作，建议县区尽快优化投融资体制，提升项目决策能力。

首先是成立县区投融资决策管理委员会，是辖区内投融资工作的领导决策机构，代表地方政府统筹推动城市建设和城市发展，研究部署、协调指导全区投融资工作与重大事项。该委员会可下设办公室，负责推进落实委员会审定的各项决议及事项。

其次是健全项目统筹运作机制，包括健全完善的项目库梳理、资金管理机制、土地管理机制等，需要联动自然资源、财政、金融、审计等多个职能部门共同参与。

在健全完善的投融资决策机制和项目管理机制下，构建一体化的投融资管理模式。

一方面，明确划清政府与平台企业的界限，保障政府（公益）性项目的资金来源为地方财力与地方政府债券，政府与平台关系演变为服务购买关系，平台直接进行项目建设，向政府提供有偿服务。

另一方面，平台公司以购买合同或付费协议等形式确定与政府的关系，进一步完善平台企业的“立、融、用、管、还”一体化经营模式。

作为政府投资项目业主，以资产盘活为基础开展项目融资，从事项目建设与项目管理，依据与政府签订的合同，通过政府付费和向使用者收费，进行资金偿还，实现平台企业的一体化经营。

九

完善国资管理体制，提高国资管理水平

平台企业作为县区的核心国有企业，掌握着当地大量的国有资产，对地方经济社会发展起到举足轻重的作用。平台企业利用的好，能够给地方起到事半功倍的效果，平台企业利用的不好，则截然相反。平台企业发挥好坏，一方面受到地方投融资体制机制影响，另外一方面也受到国资管理体制的影响。

目前，县区国资管理体制还不健全，部分地方未独立设立国资管理部门，依然作为财政局下设股级部门，国资管理制度亦不健全。随着平台企业作为市场化的国企进行运作，需要地方配套健全、完善的国资管理体制，保障平台企业建立完善现代企业制度，优化国有资本布局，提高国有资产运营效率。

基于上述现状，从支持平台企业转型发展，成为地方经济社会发展重要抓手的角度，需要各县区从“管资产”向“管资本”的角度转变职能，打造“国资管理部门-集团公司（国有资本投资运营主体）-各专业类子公司”的三级国资监管架构，完善科学合理的国资管理体制。

其中，视情况单独设立能够切实履行国资监管职能的机构，如国资局、国资中心等，组建国资管理团队，专门服务地方国资。

同时，制定完善国资管理制度，尤其是按照国资国企改革和三年行动计划的要求，改革国有资本授权经营体制，制定并严格执行监管权力清单和责任清单，有效提升监管效能。

十

加强外部合作，助力平台企业转型发展

县区平台企业因地方经济财力状况的影响，平台企业运作存在一定的难度。为了加快推动各平台企业尽快走上转型发展的快车道，除了各地政府优化完善体制机制、加大资产资源支持、招揽专业人才外，县区平台企业还应积极加强外部合作，借力发展。

可引进的合作机构包括引进金融机构、社会资本或专业机构等，也可以引进省属平台企业、市属平台企业等，实现“省带县”“市带县”模式。也可引入央企、地方国企等国有资本，推动县区平台企业从国有独资公司转变为国有全资公司。

另外，平台企业可通过业务合作、子公司股权合作等方式引入优质的民营企业，推进混合所有制改革，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高经营管理水平。此外，建议县区平台企业走出去，向国内优秀县区平台企业学习借鉴，如安东控股、吴桥建投等。

当前，县区平台企业目前正处于转型关键期，其转型成功与否事关县域经济健康持续发展的大局。同时，县区平台企业也面临多方面机遇，希望广大县区级平台企业在各级政府的关注和推动下，在平台企业主要操盘者的积极作为下，大家群策群力，朝着实质化的成功转型迈进，在新时代背景下，继续担负起助力城市化进程、推动内循环发展的重任。