多年的“大开发、大建设”为我国积累了一大批存量资产，然而“适度超前基建”的口号仍然不绝于耳，存量资产的有效盘活对于推动城市转型发展，提升基础设施运营管理水平，降低政府债务风险，形成良性投资循环具有重要意义。“持有-运营”的存量发展时代已经真正到来，要避免盲目做大体量，资产“存而不优、大而不强”。这一阶段下，创新盘活、运营好存量资产成为了各地政府、国资平台公司的当务之急。
2022年以来，以19号文为首的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称：《意见》）发布以来，国家和地方层面相继发布了多个盘活存量资产的相关政策。表1-1 国家和地方层面的资产盘活政策汇编
对比多个省市的资产盘活实施意见来看，大多都按照《意见》的框架结构，仅有安徽省对不同类别的资产给出了明确的分类盘活方式，并且部分领域的专有资产规定了相应职能部门在其中应当协调配合的工作职能，对比其他省市来看，落地实操性较强。
同时，《意见》专门强调了要“发挥国有资本投资、运营公司功能作用”，“支持兼并重组等其他盘活方式”，由于在前一轮整合重组过程中，国有资产资源大都注入到了各地的区域平台公司手中，这些政策导向都将进一步凸显国有平台公司在资产盘活中承上启下的关键地位。天津和安徽特别提出，鼓励盘活存量资产纳入国有企业考核评价体系，天津将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩；安徽则明确因盘活资产对当期经营业绩产生的影响，在相关经营指标核算时予以适当加回，进一步发挥国有企业示范带头作用。从各地的文件指引以及做法来看，存量资产盘活往往会经历“清查-盘活-管理-运行”四大阶段，这其中会出现政府、平台公司、社会资本多方的参与，前期政府的介入和干涉可能较多，后期则以区域平台公司为主负责资产的运营管理。结合区域内平台公司优化升级工作,在前期摸排国有资产(资源)底数的基础上,本着“应查尽查、摸清家底”原则,对存量资产进行全面排查、核实、再确认,确保“底数清、无死角”。重点清查资产现状、资产权属、资产价值、债权债务、盈利能力等基本情况,并对项目资产的立项、规划、用地、环评、施工许可、产权登记等手续的合法合规性进行全面摸底核实。全面梳理清查行政事业性国有资产(资源)、区域内国有企业/全民所有制企业存量项目资产和股权资产、低效土地及地上房产等。按照方达咨询团队在资产清查实操过程中的经验积累，一般可通过资产清查套表的形式系统开展。为了更加高效有力的完成存量资产的清查盘点工作，建议由地方财政或国资部门牵头部署,其他相关部门(单位)/企业负责资产清查填报。在资产清查的基础上,可梳理形成待盘活存量国有资产(资源)清单。结合《意见》和现实中普遍的资产盘活经验做法，目前购置与改扩建、特许经营与收费权包装、REITS、PPP等4种资产盘活方式运用的最广。其中，2022年7月中国农业发展银行印发的《盘活存量国有资产贷款模式政策指引》为资产盘活的资金来源提供了新的解决方案，可充分借助农发行推出的“盘活存量国有资产贷款”，切实发挥政策性银行“当先导、补短板、逆周期”职能作用。通过购买存量国有资产直接经营或者续建、改扩建等，扩大经营规模，改进经营模式，实现最大资源利用效率。主要类型：老旧小区、老旧厂房、水电气热及管网建设、文体馆等。♝案例：高阳县智慧水务项目——资产购置模式盘活存量资产获银行支持高阳县现有供水设施存在设备陈旧、系统老化、管网漏失严重等问题，造成了水资源浪费，很难保证用户的正常用水。为提高运营效率，增加公共服务供给，保障居民用水需求与安全，高阳县人民政府决定实施高阳县智慧水务项目。项目采用资产购置的运作方式，购置标的为高阳县住房和城乡建设局所拥有的高阳县自来水供水管网等资产及供水特许经营权，资产的受让方是高阳县润阳水务工程有限公司。依据资产评估报告，购买资产共计193项，包括管线、水表、阀门等，资产规模约6954万元。高阳县润阳水务工程有限公司购买资产后对高阳县27000米供水管线及38909块水表进行智慧化改造提升。项目总投资约10627万元，其中改造提升投资约3673万元，购买高阳县自来水供水管网等资产投资约6954万元，项目已于2022年6月获得银行的贷款批复并完成存量部分放款。根据六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域可以通过特许经营的模式实施。♝案例：延川县国有资产投资运营有限责任公司——公开竞标获取3处污水处理厂的所有权和运营权延安市在中央19号文关于盘活存量资产的政策出台后，立刻建立了全市国有存量资产盘活台账。多年来，延川县污水处理厂各自为阵地，生产管理水平滞后，人员、管理经费重复投入，营业收入甚微。延川县委、县政府抓住国家推进国有存量资产盘活政策机遇，组建工作专班，首先启动县城（延川县）和两个乡镇（文安驿镇、永坪镇）的3处污水处理厂盘活工作，借助第三方专业机构迅速完成前期各项工作后，延川县国有资产投资运营有限责任公司通过公开竞标，获得3处污水处理厂资产所有权和运营权。随后，9月27日，延川县国有资产投资运营有限责任公司成功获得陕西省农业发展银行5亿元中长期贷款支持，一定程度上缓解了投资运营资金压力。REITs的本质是资产上市，可帮助优质资产通过资本市场实现公开募集资金，是盘活存量资产效率最高的方式之一。但发行REITs的门槛相对较高，对资产的要求也比较严格。产权清晰、现金流稳定、回报率满足投资者要求的优质资产，可优先选择以REITs的方式盘活。深圳市人才安居集团有限公司于2016年由深圳国资出资设立，旨在推动公共住房建设由政府投资向企业投资转变。深圳市人才安居集团作为筹建全深圳市各类保障性住房总量1/3以上，累计服务超过5100家企业、13万名人才及家属的国有平台公司，2018年，人才安居集团联合深创投集团率先发行了全国首单人才租赁住房类REITs。2019年在市领导的带队下开始探讨保障性租赁住房公募REITs的可能性，2022年8月，红土创新深圳人才安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资基金（以下简称：红土深圳安居REIT，证券代码：180501）在深圳证券交易所成功上市。人才安居集团拟探索设立租赁住房引导基金，与大型险资、银行成立Pre-REITs基金，对租赁住房项目进行孵化和培育，成熟后装入安居公募REITs。通过Pre-REITs、公募REITs联动发展，真正解决保障性租赁住房建设的痛点和难点。以上类型的资产盘活模式也可利用政府和社会资本合作来实施，针对具备长期稳定经营性收益的存量项目，在前期自身没有运营能力的情况下，可由国有平台公司代政府进行公开招标或针对性恰谈，选择具有相应运营能力和管理经验的社会资本方进行合作。资产盘活应当是一个闭环工程，选择资产最佳的盘活方式仅仅明确了总体的路径打法，如何让后期有效协同运转才是良性发展的关键。从制度方面来讲，应当不断完善《资产管理制度手册》，针对集团管控投资立项、产权管理、分类运营、资产处置等关键节点和事项，逐渐梳理出一张全面、系统、科学的资产管理图谱。同时，在考核机制方面要形成有效配比，根据公司全年经营计划及各类重点工作对委托运营单位或个人实施督办与考核，尽量与具体员工薪酬挂钩，有效凝聚共识与力量，共同推进资产效益提升。♝案例：长沙城发——构建良好的体制机制，高效有序管理运营集团资产2019年9月，长沙城投和先导控股联合重组成立长沙城市发展集团有限公司（以下简称：长沙城发），长沙城发的成立时间不是很长，但是原来长沙城投和先导控股是经历多年的城市建设和开发单位，积累了比较多的资产。集团在管存量资产有房产物业一百多万方，加油加气站53个，油库一个，停车位2万个左右，广告资源6200多块等，整个资产体量大、类型多、分布广，同时也面临着产权瑕疵、资产闲置、效益不达标等问题。长沙城发为了盘活在管资产资源，其手段之一便是构建良好的体制机制、确保各个主体协同配合，共同做好资产盘活各项工作。集团制定了《经营管理工作权责手册》，集团管控投资立项、定价决策、资产处置等关键节点和事项，日常运营工作均授权经营单位完成，产权单位与专业运营子公司之间签订委托运营协议，充分发挥产权单位和运营单位的专业特长提高集团资产经营水平。集团资产部会定期进行经营性资产运营分析，作为集团整体调度以及考核的关键。将资产运营管理与数字化业务创新、业务数据等内容快速深度融合，优化创新商业管理模式已成趋势。通过将“获取、登记、转移、招商、租赁、签约、考核、盘点”等全流程实现线上可视化，实行精细化管理，不断提高资产“活化”使用率和价值盈利水平，以数字化改革撬动国企管理运行体制的变革重塑。江西赣江中医药科创城建投集团有限公司（以下简称：建投公司）作为赣江新区平台公司(赣江控股集团有限公司)的重要组成部分及中医药科创城核心区开发平台，一项项改革先行先试。一是搭建网络询价数据库 助企降本释放新动能。为了向赣江新区建设项目提供种类丰富、质量过硬、价格合理、供应及时的产品。荟城实业（建投子公司）深入调研市场优质企业，征集、归纳516家供应商，建立询价网络数据库，涵盖了建筑材料类、装修材料类、软装货物类、机械设备类、其他货物类共5个类别，背靠背进行市场询价，大大降低了产品原材料、生产、运输等各方面成本，同时也扩大了供应范围。二是开发资产盘点线上系统 推动管理优化升级。为提高现有资产使用效益，发挥资产效能，创德公司（建投子公司）开发了资产盘点线上系统，实现固定资产全过程管理，快速查看固定资产的新增、使用、调拨等状态，利用该系统管理工具，实现固定资产的标准化管理。预算管理是使国有资产经营保值增值的重要途径，也是使国有资产得到合理配置的重要手段。在“以收定支、量入为出、统筹兼顾、保证重点”等主要原则下，应当在预算编制、审批、执行与调整、考核与奖惩等各环节推动资产的预算管理工作，使集团资金往效率更高的运作主体倾斜。集团化管控下，集团总部相关职能部门需要对集团资产的投资、划拨、监督、考核等负责，应当对承接资产运营管理的子公司进行战略目标分解、整体业绩考核，将资产管理的考核结果与子公司经营层的薪酬绩效、自身利益、职位相联系，使其成为资产经营责任制的驱动机制，压实资产保值增值责任。不同使用者对同一资产使用的效率、效果、程度、方式差异，决定了收益差异。平台公司应重视资产管理队伍建设，外引内育搭建资产运营管理梯队，形成一批可参与市场竞争、核心能力突出的资产管理人才。同时通过配合建立资产经营责任制度来实现考核目的，明确经营者的责任、权利和义务。资产盘活已经成为新一轮深化国企改革的重点之一，在中央、各省市的资产盘活文件指引下，国有企业必须主动担当重任，力争为本次存量资产盘活的浪潮中抓住发展红利，实现升级转型与高质量发展！5.城投公司参与商业地产运营分析（附案例）
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