澎湃新闻 | 上外学者俞祖成 王金钰：日本疫情期间，志愿者活动为何陷入低迷状态
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阪神大地震与灾害志愿者
1995年1月17日，日本关西地区发生里氏7.3级的“阪神大地震”。由于灾害规模巨大，政府部门陷入瘫痪，“公助”力量无法在第一时间奔赴灾区开展灾害救援活动。
在此情况下，社区居民之间的“自助”以及志愿者和非营利组织等的“互助”，成为灾后初期救援活动的核心力量。据不完全统计，阪神大地震发生后，来自日本全国各地的130多万志愿者火速奔赴灾害现场开展救援活动，从而促使整个日本社会意识到“灾害志愿者”所能发挥的巨大作用。也正是在这个意义上，1995年被日本社会视为“志愿者元年”。
所谓“灾害志愿者”，是指地震或洪灾等自然灾害发生后自发前往灾区开展救援活动的志愿者。阪神大地震之后，日本政府深刻意识到：“灾害志愿者”已然成为继行政部门、社区（居民）之后的灾害救援“第三主体力量”。
鉴于此，1995年7月，日本政府紧急修订《灾害对策基本法》，规定各级政府应努力营造有利于志愿者参与救灾活动的制度环境。同年12月，日本内阁会议决定将每年的1月17日定为“防灾与志愿者日”。1998年，日本政府出台《特定非营利活动促进法》（通称“NPO法”），旨在为那些小规模的志愿者组织提供法人注册的便捷通道。自此之后，日本逐渐成为志愿服务意识较高、志愿服务体系较为完善的国家。
社会福祉协议会与灾害志愿者服务体系
阪神大地震之后，日本逐步构建起以社会福祉协议会为核心的灾害志愿者服务体系。社会福祉协议会（Social Welfare Council），是指根据《社会福祉法》的相关规定所设立的民间慈善团体，以增进基层社会福祉为组织使命，属于社会福祉法人。其组织体系包括全国社会福祉协议会以及下设在各地方自治体的社会福祉协议会。其中，地方层面的社会福祉协议会又包括都道府县社会福祉协议会、政令指定都市协议会、市町村社会福祉协议会以及广域˙小地域社会福祉协议会。
为志愿者尤其是灾害志愿者提供注册、管理以及支持等服务，是社会福祉协议会的核心功能之一。社会福祉协议会平时非常注重志愿者的登记管理工作，同时也建立了应急期间临时接受志愿者登记的渠道。一旦发生灾情，全国社会福祉协议会将迅速通过网络以及SNS等新媒体发布灾害信息并动员志愿者参与救援。
与此同时，受灾地社会福祉协议会将迅速建立“灾害志愿者中心”以接纳和协调志愿者活动。一般而言，社会福祉协议会设立的“灾害志愿者中心”，包括总务部门、志愿者部门以及公关部门。其中，总务部门负责管理和调配救援物资，同时负责与政府、非营利组织等机构的联络和协调工作；志愿者部门负责设立和管理志愿者签到台和志愿者休息场所，同时负责统计各灾区所需志愿者的数量等信息；公关部门负责收集和发布灾区信息、居民避难场所信息，同时负责制定相关宣传单并发放给居民和志愿者。
根据我们的观察，社会福祉协议会设立的“灾害志愿者中心”，可以在灾情发生后的3天内顺利进入工作状态。为了支援“灾害志愿者中心”的有效运作，受灾地政府“灾害对策总部”有义务向“灾害志愿者中心”提供运营资金以及相关救援物质。当然，也有不少公益组织和市民个人踊跃向“灾害志愿者中心”捐款捐物。此外，政府“灾害对策总部”将根据需要向“灾害志愿者中心”派出工作人员，责令其负责政府与灾害志愿者中心之间的沟通和协调工作。为了保障志愿者的人身安全，社会福祉协议会有义务向前来登记注册的志愿者提供相关保险服务。换言之，只有持有保险证明的志愿者才能参与灾害救助活动。
新冠肺炎疫情的蔓延与志愿者活动的低迷
日本政府将可能发生的公共危机划分为“大规模自然灾害”、“重大事故”、“重大事件”、“武力攻击事态”以及“其他危机”。其中，由疫情引发的公共卫生危机属于“其他危机”。
我们观察到，2007年在大阪田尻町发生的“西尼罗河热”传染病疫情，日本志愿者以各种方式参与防控。当然，“西尼罗河热”传染病的传染风险较低，也不存在人传人的情况。
不过，我们也注意到，新冠肺炎疫情进入日本并逐渐扩散至今，日本的志愿者活动并未广泛参与疫情应对，貌似进入“低迷”状态。同时，我们甚至观察到，日本各地的社会福祉协议会以及不少志愿者组织纷纷发布取消或拖迟志愿者活动的公告。此为何因？
原因之一：新冠肺炎疫情的特殊性以及政府所采取的应急对策限制了志愿者活动的开展。
众所周知，新冠病毒传染风险极高，目前全球各国尚未找到有效的效治疗手段。日本政府已判断新冠肺炎将对国民健康造成重大威胁，在第一时间通过法律的紧急修订将其纳入“指定感染症”，并采取相应的管控措施。然而，囿于医疗资源的限度，日本政府迄今无法开展PCR核算检测的地毯式排查。同时，受制于现有法律的相关规定，日本政府难以执行强制封城或强制隔离等“硬核”措施，从而导致日本新冠肺炎感染人数仍在持续增长，疫情危机尚未得到根本性控制。
面对这种危急情形，日本政府不得不采取“请求自肃”对策以延缓疫情的蔓延态势。日语特有词汇“自肃”，即为“自我约束、自我克制、自我管理”之意，是日本在漫长历史进程中形成的独具特色的社会文化传统，具体指代“面临自然灾害或事故灾难等重大突发事件时，社会的某种共识和自觉”。据此我们不难发现，“自肃”是一个主体性极强的词语。而“请求自肃”，意味着政府当局要求社会各主体做出自觉配合，同时隐约暗含某种“命令”意味，甚至可将其替换为“禁止”一词。进而言之，在变相的外出活动禁令下，包括志愿者在内的所有日本市民不得不减少“不必要、不紧急”的外出活动。此即疫情期间日本志愿活动进入低迷状态的原因之一。
当然，我们必须看到，志愿者们 “放心自肃”的背后，是日本覆盖广泛的突发公共卫生事件应急管理网络。这一网络包括三级政府两大系统，即由厚生劳动省及其8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学的医学系及其附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所以及5家国立研究所构成的中央政府公共卫生危机应急管理系统，以及由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市町村及其保健中心构成的地方政府公共卫生危机应急管理系统。基于“三级政府两大系统”的纵向系统管理和横向地域管理，目前日本政府基本实现新冠肺炎疫情危机的有效管控，暂时不需要志愿者活动的深度介入。
原因之二：志愿者活动所需的“紧急性”和“准确性”限制了志愿者活动的开展。
所谓“紧急性”，是指灾情发生后志愿者奔赴灾区开展救援活动的速度；所谓“准确性”，是指志愿者提供救援活动的效率。
在新冠肺炎疫情期间，日本政府发布“请求自肃”对策之后，疫区之外的志愿者很难迅速赶完疫区开展活动。换言之，疫区之外的志愿者难以确保志愿者活动所需的“紧急性”。另一方面，面对疫情不断蔓延的紧急局势，日本政府及其他相关机构无法第一时间向志愿者提供专业指导。
同时，考虑到不断出现的感染途径不明的感染病例以及数量不明的无症状感染者，日本政府及其他相关机构无法为有意开展救援活动的志愿者提供足够的人身安全保障，更无法确保可以规避因志愿者活动所引发的“群体感染”。换言之，新冠肺炎疫情的特殊性，直接导致日本无法确保志愿者活动的“准确性”。正是因为志愿者活动的“紧急性”和“准确性”难以得到保障，才导致日本志愿者活动进入“低迷”状态。
原因之三：疫情危机应对所需的高度专业性限制了志愿者活动的开展。
一般而言，我们可将志愿者分为“普通志愿者”和“专业志愿者”。以这次疫情为例，我们可将防疫志愿者分为“普通志愿者”和“专业志愿者”。其中，“普通志愿者”是指了解少许或完全不具备专业防疫知识的志愿者。而“专业志愿者”又包括两大类，一类是接受过传染病防治教育和专业防疫训练的全职专家型志愿者，另一类是拥有相关医学专业知识和专业技能的非全职专家型志愿者。
显然，新冠肺炎疫情应对，更需要专业志愿者的参与。然而，根据日本内阁府于2007年发布的一项数据显示，拥有医生等专业资格的专业志愿者，仅占志愿者总数的2.5%。此外，鉴于不少医院出现医务人员集体感染的情况，日本政府意识到即使是专业志愿者也难以确保自身安全。为此，日本政府不断强调疫情防控的专业性，以尽可能降低感染风险，从而极大限制包括专业志愿者在内的志愿者活动的开展。
志愿者及公益组织参与疫情防控的变通方式
尽管志愿者参与此次疫情防控受到种种限制，但也不意味着日本志愿者活动完全“销声匿迹”。我们观察到，日本不少志愿者转而采取线上服务或个体无接触的方式开展力所能及的志愿者活动。例如，东京街头的商店免费为行人提供口罩，一位女高中生向所在地政府捐赠600余个自制口罩。
此外，一些公益组织也在各自业务范围内积极开展有助于疫情防控的公益活动。我们观察到，日本不少公益组织通过项目的方式，积极地向停课在家的儿童提供学习辅导服务，或向困难群体提供送餐服务，等等。例如，公益财团法人兵库社区基金会，向社会开展募捐活动，并将募捐资金通过公平透明的程序，分配给致力于开展疫情防控活动的非营利组织和志愿者组织。又如，公益财团法人佐贺未来创造基金，一方面向停课在家的儿童提供援助生活援助资金，另一方面通过其“佐贺灾害金”向地方政府捐赠疫情防控所需资金。再如，公益财团法人˙京都地域创造基金设立疫情防控对策基金，并将募捐资金分配给那些疫情期间遭遇困境的非营利组织。这些迹象表明，日本志愿者活动和公益活动并未完全“销声匿迹”，他们正在密切关注疫情期间政府力所不能及的领域，并通过项目创新的方式给予积极回应。
作者俞祖成为上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授，王金钰为上海外国语大学日本文化经济学院硕士研究生
来源 | 澎湃新闻
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