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文 | 克而瑞地新引力
产业地产研究团队
各大城市「新型产业用地」政策频出，折射重点城市产业向中高端转型正在加速政策概述：2019 年全国多地陆续推出新型产业用地管理办法，希望以政策为起点，以产业为核心，提高工业用地利用效率，助力区域产业发展。
克而瑞点评：济南、郑州、广州、东莞等地先后出台新型产业用地相关政策，旨在通过供给侧实现产业升级转型。各地的新兴产业用地规定我们做了如下的梳理：
每个城市的新型产业用地政策规定各有不同。以容积率为例，与传统工业用地容积率在 0.8-1.2 之间相比，新型工业用地的容积率普遍提升到了 2.0 以上。通过容积率提高土地的利用效率，同时也间接筛选出用地企业。 除此以外新型产业用地还有拿地成本低，出让方式灵活、可配备写字楼和居住配套、可分割转让等诸多特色。广州、济南和中山对于配套及生活服务设施占建筑面积占比更是提升到了 30% ，其他城市则保持在不超过 15% 的比例。 各地分割转让条件差异较大，广州规定单元建筑面积必须大于 500㎡ ，基本可以视为散售。东莞要求单栋面积必须超过 2000㎡ ，济南并未明确规定单体出让面积，但规定超过 50 亩以上的项目才可以在规定条件分割转让。可分割转让大大提升了物业的市场流动性。中山对于按幢分割要求每个单元面积必须 ≥2000㎡ ，按层分割的项目每个单元面积 ≥500㎡ 。此外，东莞市明确提出工业用地可以捆绑商业用地一同出让，但是住宅用地须单独出让。济南则明确规定新型产业用地不得与住宅用地捆绑销售。 此外，部分城市的新型产业用地政策在限高方面也做了突破，杭州市的新兴产业用地建筑高度可达写字楼高度，中山市的新型产业用地更是明确了建筑高度更加明晰可达 120 米。另一方面，政府在项目投入产出、产出效果、过程管理等方面做了更为严苛的规定。广州市的《实施办法》就明确提出在项目达产阶段、达产后每 3 至 5 年、出让年期到期前 1 年等阶段，政府都将对项目投资总额、投资强度、单位面积产出、税收和其他指标完成情况进行评估考核。未能达标的将按照合同受到处罚，严重的将收回出让土地使用权。杭州市则要求投资强度不低于 450 万元/亩，产值不低于 850 万元/亩，达产税收不低于 35 万元/亩。新型产业用地的条件确实优厚，但优厚的条件并非没有代价。
《上海产业用地指南（ 2019 版）》和「标准地」助力上海土地资源高质量利用
政策概述：2019 年 4 月，上海市经济信息化委、市发展改革委、市规划资源局、市统计局关于印发《上海产业用地指南（ 2019 版）》，结合上海的产业发展现状对产业项目的容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出等七大指标进行了详细规定和调整，为相关部门园区开展产业用地集约利用，规划制定和政策调整提供了评估和决策参考。 2019 年 7 月，上海首推产业用地「标准地」，提高上海土地资源高质量利用，出让地块自带「 KPI 门槛」。低效用地治理退出涵盖三方面内容：
克而瑞点评：我们将 2019 版《指南》与 2016 版《上海产业用地指南》(征询意见稿)中值得注意的点进行了对比。
以医药制造业为例，5 个行业容积率控制值下降，5 个行业固定资产投资强度控制值下降，1 个行业上升（化学药品制剂制造），土地产出率和土地税收产出率有 7 个行业控制值下降，新增药用辅料及包装材料行业。汽车制造业新增汽车用发动机制造和低速汽车制造 2 个行业，其余行业控制值均有所下降。计算机通信和其他电子设备制造业新增智能消费设备制造行业，1 个行业固定资产投资控制值上升（广播电视设备制造），其余各行业指标均保持下降/不变。 上海产业用地「标准地」通过明确产业用地的产业导向、亩均税收、环保要求等控制性指标，将入沪企业的产业能级、准入门槛做了更高、更明确的要求。两个政策的共同在于上海市对存量低效的产业用地和产业项目都采取了严厉的限制措施和强势的姿态。通过严格的指标审核来倒逼这些低效企业和项目退出，转而对环境友好型、高产值、高税收的优质产业项目持鼓励态度，随着上海工业工地总量接近「天花板」，在产业用地总量管控的背景下为上海市提升投入产出效率，促进产业回流有着重要意义。 继江苏后，山西省发布《山西省开发区条例》，园区法或在各地持续发布政策概述：2019 年 1 月，山西省人民代表大会通过了《山西省开发区条例》，对高新区、经开区等国家级、省级园区的规划建设、设立变更、管理运营、产业发展等活动做了明确规定，该条例已于 2019 年 3 月 1 日正式施行。2019 年 6 月，江西省和湖北省也公布了《开发区条例（草案）》。不久后，两省的「园区法」也将正式出台。 克而瑞点评：2017 年 1 月 19 日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。《意见》指出要「完善开发区管理制度和提高开发区行政管理效能」「积极探索开发区法规规章建设」。目前江苏、辽宁、山西、已正式发布了地方版「园区法」，江西、湖北也已经在路上。我们将四地的园区管理条例进行了整理和对比：
我们发现，在过往的开发区管理条例中，开发区管理机构仅是政府的一个派出「机构」。但所有地区推出的园区法中皆明确了管理机构的「机关」身份，说明管理机构将是一个独立行政主体，而非地方政府下辖的一个机构。 目前，国内众多省份下辖的开发区并未形成具有普遍性、成体系的法律法规，更多的是「一区一规」的《XX园区管理条例》，且条例多聚焦于土地政策、税收优惠等规定，针对园区管理机构的规定较少。随着江苏、辽宁、山西、江西、湖北「园区法」的先后推出，未来预计多个省份都将酝酿出台「园区法」，为园区的规划建设、管理运营和产业发展提供政策依据和法律保障。 各地区都倡导实施创新管理体制，辽宁和江西明确提出「管委会+公司」的管理体制。管理机构负责政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等工作，运营公司负责开发区土地开发、投融资、基础设施建设、招商引资等工作。「管委会+公司」并不是新做法，「去行政化」的关键是要在实操中清晰管委和公司的边界，不让公司成为管委会的「皮夹子」，公司既要对管委负责，更要对市场负责。法例的执行的落实最为重要，在我国现行体制下，法例的执行很难与行政脱钩，但是「园区法」是一次新的尝试，给与一些想干事、能干事的干部们新的机会和与行政机构博弈的工具。政策概述：2019 年 5 月，北京市住房和城乡建设委员会发布《关于进一步完善已建成研发、工业项目转让管理有关问题的通知（京建发〔 2019 〕216 号）》和《关于进一步明确已建成产业项目买受人审核有关问题的通知（京建发〔 2019 〕217 号）》两项通知，通知规定建设单位不得分割销售研发、工业项目，买受人应是区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构。 克而瑞点评：早在 2018 年，北京市就出台了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》、《北京市 2018 年建设用地供应计划》、《北京市新增产业禁止和限制目录》等政策，但是北京的产业地产项经过申请、上会、审批后仍有可能分割销售。216 号文和 217 号文在过往政策的基础上进行一部强化了监管。两份被称为「史上最严」的产业政策仍留有后门。区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构，这四类买受人可以整体收购已建成研发、工业项目。对于项目整体的转让，各区域审核主体也已经明确：
216 与 217 号文的出台预示着北京产业地产政策趋严，对于产业地产运营商来说，未来将迎从销售时代过渡到自持时代。已拿地但未动工的项目必须规划好产业运营，并做好长期持有的心理准备，未来产业地产运营商更多的比拼的是融资能力和经营能力，才能始终立于不败之地。自然资源部发布《产业用地实施工作指引（ 2019 年版）》，显现三大变化政策概述：2019 年 5 月，自然资源部发布《产业用地实施工作指引（ 2019 年版）》，指导地方自然资源主管部门产业用地政策，该《指引》强调了用地主体一视同仁，并对特定行业涉及的土地用途、土地利用计划、土地供应、价格评估、等要点进行了说明。 克而瑞点评：2019 版《指引》与 2016 版不同，对土地利用计划、土地使用方式、使用集体建设用地等方面新增和细化了不少内容：
与 2016 版《指引》相比，2019 版《指引》在土地利用优先安排上更加细化，有三大变化值得重点关注：对国家级园区利用外资项目、创业基地&科技孵化器项目的土地指标给予倾斜。明确要求要加大对医疗、养老、教育、文化等领域的土地供给。明确了长期租赁、先祖后让、租让结合三种出让方式的定义，并新增了弹性年期的供应方式，未来土地出让方式将更加灵活。加大医疗&养老项目、养老服务设施建设、农家乐、乡村旅游、自驾车旅居车营地等项目的支持，创新孵化项目的支持。集体建设用地的利用形式更加灵活，同时也是贯彻中央乡村振兴战略的体现。产业用地政策指引的发布是确保土地要素供给，推动高质量发展的重要保障，未来地方各省市根据该《指引》发布的政策信号也值得我们进一步关注。政策概述：2019 年 2 月，深圳市规划和自然资源局发布了《关于公开征求<深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法（征求意见稿）>意见的通告》，提出工业楼宇及配套设施转让监管、进一步严格转让方式、转让范围及转让对象等内容。其中提到的「减少工改工项目可分割销售面积、工业楼宇和配套宿舍须捆绑销售、工改项目实行终身转让限制」等意见一度引发热议。2019 年 5 月，深圳市住建局发布了《关于规范住房租赁市场稳定住房租赁价格的意见(征求意见稿)》，旨在规范住房租赁市场，实现「稳租金、稳预期」的目标，严厉打击承租人违规违约将产业用房用于其他用途的行为。 克而瑞点评：深圳一直面临着土地总量有限、土地外拓难的问题。因此，存量工业项目的升级改造日渐火热。2013 年深圳发布了以《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》为核心的「 1+6 」政策包，垫定了工改大趋势。2014 年城市更新工改类项目仅 35 个，2014 年增至 52 个，2015 年增至 78 个，2016 年增至 119 个。这些项目中不乏假借工改之名，将工业配套宿舍当商务公寓来卖。同时，不断出现二房东横行，园区项目租金飞涨的问题。这与政府利用市场力量进行产业升级的初衷相违背。2016 年- 2018 年，深圳陆续对宽松的工改政策进行收紧。 本次政策的发布只是在「工改趋严」大背景下的进一步升级。通过对工业楼宇转让、出租进行精细化管理。《深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法》中的「工业楼宇可分割转让比例限制为 65% 」「独立用地上工业配套宿舍转让原则与项目工业楼宇转让一致」等条例使得原本可售的配套宿舍流动性几乎丧失，「抢工改，卖配套」的时代一去不复返。《关于规范住房租赁市场稳定住房租赁价格的意见》则是希望解决「不定期涨租」、「企业承包后租客被赶」等问题。可以预见，深圳未来土地价值的上升趋势不会改变，严控产业地产化的趋势亦不会变，回归产业，持续发展是未来的大方向。「上海自贸区临港新片区」获得批复，将参照经济特区管理
政策概述：2019 年 8 月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。新片区参照经济特区管理，要建立以投资贸易自由化为核心的制度体系，推进投资贸易自由化便利化，大胆开展差异化探索。新片区基于119.5平方公里的启动区，以及「大机场、大港口」两大拓能，打造「国际高标准自由贸易园区」，加强与长三角协同创新发展战略。
克而瑞点评：临港自贸区新片区无疑是 2019 年下半年最值得关注的地区之一，政策落地至今，自贸区新片区产业项目洽谈超 1600 个，签约落地 94 个。2019 年 11 月，临港自贸区新片区还发布了新片区产业地图，规划了新能源汽车、装备制造、航空航天、绿色再制造、集成电路、人工智能和生物医药七大前沿产业，同时也在金融、贸易、航运等服务领域与原有片区形成错位，重点发展新型国际贸易、跨境金融服务、航运服务、信息服务、科技创新服务五大现代服务业。 从长期发展的角度看，新片区要朝产城融合的方向迈进，大量产业项目的签约是区域高质量发展的第一步，接下来还有大量人口导入的相关工作需要落实。新片区需要一方面增强交通配套设施，另一方面以打造「新城」的逻辑在新城内增加更多教育、医疗、文化、体育、城市管理等公共服务生活配套设施，才能妥善解决人口导入的问题，促进自贸区新片区的产城融合。政策概述：2019 年 5 月 28 日，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国务院 11 号文）。这是 2019 年度产城领域最值得关注的重要政策之一。中央新政公布后第一个公开明确启动 IPO 工作的开发区公司位于中部地区的一个四线城市：河南省漯河市的漯河经开区将以漯河经济开发区投资发展有限公司为主体启动 IPO 发行工作。这也是产城领域首家启动 IPO 的经开区。 国务院 11 号文后首家借壳上市的开发区平台公司：2019 年 7 月 30 日，ST 中新公告称，公司控股股东中新产业集团有限公司及实控人陈德松、江珍慧合计拟转让公司总股本的 51.77% ，共计 1.554 亿股，交易对价 8.82 亿元。邳州开发区通过入股ST中新，完成了借壳上市，成为 11 号文后首家上市的开发区公司。 2019 年 12 月 20 日，苏州工业园区的开发主体中新苏州工业园区开发集团股份有限公司，也成功实现在 A 股主板挂牌上市，成为 11 号文后首个上市的国家级经开区开发运营主体。 打造自己的上市平台是政府园区平台公司掌握资本市场「魔力」、倒逼自身规范管理和市场化创新的关键一步。通过上市平台在资本市场融资「造血」，再以开发区主战场纵深进行产业培育、产业孵化「输血」，形成开发区母体向上市公司输出优质产业项目，上市公司通过资本市场融资支持开发区产业培育的良性互动——只有这样，才能使团队更安心稳定，也能更好承担地方政府赋予的发展区域经济的任务。 通过资产证券化这一路径，开发区和平台公司子弟兵们也可以与更多市场投资者合作，借助资本力量，在扩大资产管理规模的同时，减轻自身财务负担；还可以助力自身向实体经济的综合服务平台转变，改变以往单纯的销售与租赁模式，以园区为载体打造产业链条，构建资源平台，进行研发支撑，资金供给、人才供给、业务拓展等大平台的构建，从而服务于整个产业链条的企业群体。 此外 11 号文的发布将有效弥补「政企分开」带来的负面效应，随着各地方政府将地方财政和企业运营的分离，园区平台公司的融资一度受到影响。特别是在产业转型的关键时期，对资金需求不断加大。此时 11 号文的出台正好为园区平台的上市融资提供了政策保障，中新集团和邳州开发区的上市吹响了园区平台 IPO 的号角，预计 2020 年将有望看到更多优质园区平台成功上市。PPP 项目更严，国务院及多部委进一步明确和规范政府与社会资本的合作政策概述：3 月 7 日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》。该文件是继财政部 2017 年 92 号文后，对政府和社会资本合作项目发展的又一规范性文件。文件主要从入库管理、加强监管、规范发展三个方面对 PPP 项目做了进一步要求。 国务院于 5 月 5 日颁布《政府投资条例》，若 PPP 项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者补助、贴息等方式，则适用该条例。条例将进一步规范PPP项目的投资决策和建设。 6 月 21 日，《国家发展改革委关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知》发布，对 PPP 项目需提前展开可行性论证，不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序，PPP 项目需依法依规遴选社会资本，PPP 项目进入在线平台等做了强制性要求。 克尔瑞点评：「 PPP 组合拳」新规定：财政支出责任占比超过 5% 的地区，不得新上政府付费项目；使用者付费比例低于 10% 的项目不予入库；规定新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排运营补贴支出；明确对财政支出责任占比超过 7% 的地区进行风险提示，对超过 10% 的地区严禁新项目入库。此外，明确 PPP 项目出现政府回购投资本金、承诺固定回报或最低收益、签订阴阳合同、政府承诺、担保、兜底情形的，已入库项目应予清退，项目形成的财政支出责任认定为地方政府隐性债务，对相关单位及个人予以严肃问责；对本级政府融资平台作为社会资本、未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力 10% 红线，自行以 PPP 名义实施的、以债务性资金充当资本金、未按规定公开信息的项目要求限期整改，无法整改或逾期整改不到位的予以清退；对包装不规范的 PPP 项目、出具咨询意见等造成不良影响和严重后果的咨询机构和专家追究责任。 近年来，有关 PPP 的规范性文件频出，今年此次国务院及各部委连续发文规范 PPP 项目，表明诸多 PPP 项目仍有「挂羊头，卖狗肉」之嫌。在这一记政策组合拳后，这类 PPP 项目将会越来越少。但部分产业地产商惯用的 PPP 模式，也会因严厉的政策而波及池鱼。今年上半年以来，PPP 退库项目已达到 302 个，其中包括宏泰发展的河北省石家庄市栾城区石家庄航空小镇及通航产业园 PPP 项目。政策概述：2019 年 6 月 10 日，国务院印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。总理李克强在国务院常务会议上提前下达了 2020 年专项债额度，并扩大专项债使用范围，重点用于交通、能源、环保、民生、产业园等领域，但不得用于土地储备及房地产领域。 克而瑞点评：2019 年地方政府共发行了 823 只专项债券，合计发行规模为 2.57 万亿元，更多通过土地储备、棚改、收费公路等专项用途的项目来募资，单只规模较小。随着经济增速的不断下滑，基建将更多的发挥为经济发展托底的作用，承担为稳增长的重要角色。 此外，该政策也直接利好产业园和政府平台公司，2019 年上半年专项债新增 8579 亿，主要用于土储和棚改债的比例接近 80% 。下半年提出的 2020 年专项债额度不得用于土地储备及房地产领域，预示着中央一边对房地产领域的收紧，另一边对交通、能源、环保、民生、产业园领域进行定向宽松。其中与产业园相关领域为冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施，对于重点投向的重大基础设施领域，单一省份专项债规模的 20% 左右可用于项目资本金。预计 2020 年，产业园区基础设施建设、5G 、城市轨道交通、人工智能、工业互联网等新型基建领域都将成为发力重点。声明：文中图片除注明来源外，均源自网络，如涉版权，敬请联系删除。微信公众号 地新引力 | 微信号 cricdxyl
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