尤越 | 中国最早的银行法——《大清银行则例》 | 银行法研究专栏第18期

尤越：国家文物局干部，曾任职于上海市银行博物馆。

导语：清政府设立的户部银行是中国最早的国家银行，其成立是为了集中中央财政权力，摆脱外国银行的控制，整顿国内混乱的币制。随着清廷内部派系势力的斗争，大清银行对财政的把控力度也有所波动。1908年，清政府颁行《大清银行则例》24条，强化了大清银行作为国家银行的职能，有力地加强了中央财政集权。

鸦片战争后，外国银行陆续入驻各通商口岸，他们凭借不平等条约赋予的特权，肆意发钞、向工商业贷款，意图操控中国的金融财政；国内纷纷成立的官银钱局、钱庄、票号看到发行钞票利益颇丰，在准备金不足的情况下也大量发行各类钱票、庄票。一时间，各种钞票混合流通或各占一隅，金融秩序非常紊乱。更何况内忧外患下，清政府欠下巨额的赔款、外债，国库缺乏，任何改革都无从实施。有识之士认为此种局面下，需办起国家银行，统一发行货币，整顿金融币制，挽救财政困局。

时任军机大臣奕劻与户部尚书鹿传麟极力主张集中财权，仿照西方国家创办国家银行。光绪二十九年（1903年），清朝廷派人赴日考察，筹设中央银行相关事宜。光绪三十年正月廿八（1904年3月14日），户部向皇上奏报创办银行计划，奏曰：“现当整齐币制之际，亟赖设立中央银行为推行枢纽。臣等再三筹商，拟由户部设立，筹集股本，参阅各国银行章程，斟酌损益，迅即办起银行，以为财币流转总汇之所。”不久，户部拟订了《试办银行章程》，恭呈御览。清廷见奏，当即批准了这个银行章程。

1905年9月27日，清政府在北京设立“户部银行”，设总办和副总办各一人。这便是我国最早由官方开办的国家银行。户部银行为官商合办的股份制银行，准备资本为库平银400万两，分为4万股，户部认购一半，其余由官商民众购买，只限于中国人，不可转卖给外国人。总行设于北京东交民巷，随后，在天津、上海、济南、汉口、奉天、库伦等地成立分号、分行，至宣统二年，已有分行21家，分号达35家。户部银行归国家保护，必要时可向户部请给库款接济。同时，户部银行扩大了户部的财政权力，但此时尚未起到中央银行的职能。

当时，北洋新军处于扩张之际，军资紧张、粮饷不足。袁世凯集团势力希望通过建立新银行来争夺部分财政控制权，以缓解军队财政压力。袁世凯政治盟友奕劻的长子、时任商部尚书的载振，在1906年4月奏请朝廷由商部设立“商业银行”，他提出，新银行与户部银行彼此办事界限不同，可以密切关联、交相互助，户部银行负责综核度支、厘整币制、交纳公款，而新银行则负责提倡商务，筹集资本以振兴农工路矿各项实业，新银行之设立大有裨益于中国财政。时任户部尚书的铁良对此分权之举甚为不满，上书力陈：按照各国银行法，银行可分为两种，一种是国家设立的拥有特权的国家银行，另一种是商民请求设立的民立银行，不管是国家银行还是民立银行，户部都有统辖查考权。清廷接纳了铁良的意见，奕劻、袁世凯集团新设银行的第一次请求未果。

1906年9月，清廷以预备立宪为由，改组部院各衙门，将户部改组为度支部，统领全国财政。1907年4月，载泽接任度支部尚书。“丁未政潮”之后，奕、袁集团实力大振，他们与邮传部关系紧密，当时中国铁路、邮电、轮船事业正蓬勃发展，集聚的资金十分雄厚。时任邮传部尚书的陈璧为奕劻一手所扶植，陈璧于1907年11月向朝廷提议由邮传部设立交通银行。这次的理由是，京外各商埠银行并起，朝廷仅有度支部下一家银行，势单力薄，急需联合官商，广设银行以助中央。陈璧反复强调，此举与国家银行并行不悖，而国家也必因此受益。此时，奕劻身为军机首枢，内外齐心，最终襄助交通银行于1908年2月批准成立。

此时的度支部尚书载泽与铁良一样是反袁派，为了限制北洋系，慈禧太后将包括载泽在内的“满人五虎”调入权力中心。载泽敏锐地意识到，交通银行业务灵活，联络广泛，若任之发展壮大，其日后所能筹集和掌握的资金远在户部银行之上，这对中央财政集权无疑是一大威胁。为了进一步加强清廷财政集权，以载泽为首的清朝皇族势力大力推动户部银行改组，载泽借机给朝廷上了一道折子，针对“近年风气开通，官立、私立银行日多”的情况，奏请朝廷厘定各银行则例。这明显是要由度支部掌管“官立”银行交通银行的紧箍咒。此外，载泽还在奏折中提出将户部银行升级为中央银行，更名大清银行，以明确其与清廷之间的唯一性关系。1908年7月，户部银行总行、分行各机构一律改名为大清银行。

在载泽的主持下，度支部奏定《大清银行则例》24条，进一步确定该行的国家银行性质和中央银行职能。《则例》重申了大清银行发行货币、代理国库、稳定通货等职能，在此基础上着力于集中中央财权，如规定大清银行有代国家发行纸币的权力，但需呈报度支部批准；大清银行经理国库事务及公家一切款项，但得由度支部配定；大清银行有代国家发行新币的责任，应随时体查市面情形，向度支部请领新币，经度支部核准后，知照造币厂以资流通；总办改称监督，并由度支部奏派监理官二人，监理一切行务。还规定，凡是经营票据贴现、短期拆放、存款、放款、买卖生金银、兑换货币、代收票据、发行票据等业务的都称之为银行，即票号、钱庄等传统金融机构也需遵照该则例而行。

1908年12月，载泽再上《集中财权并请各省申报发行纸币折》，借助大清银行之力进一步集中国家财政。《大清银行则例》是我国第一部银行法，对官立、私立银行及其他金融机构的职能及行业规范作出了一些规定，其核心意义在于，进一步巩固了大清银行的国家银行性质，几乎将大清银行的控制权完全归于度支部，很大程度上加强了中央财政集权。

（本文刊载于《中国城市金融》2017年第10期；感谢尤越老师授权本专栏刊载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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