执法规程5 | 立案，启动执法查处程序
【导读】
看到腾讯博客停止服务的消息，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
国土资源违法行为查处工作规程（国土资发【2014】117号）
【摆一摆】那些国土执法查处中要用到的法律文书格式（国土资源违法行为查处工作规程四）），标志着国土资源执法进入有规程可依的执法阶段。
2015年6月，原国土资源部执法监察局与中国国土资源报法制版联合开设“查处规程与执法实务专栏”，结合执法监察实务，解读《查处规程》。
本文是系列解读第五篇，主要就《查处规程》中国土资源违法案件立案的的有关内容进行解读。原载于2015年7月23日《中国国土资源报》法制版，作者岳晓武、王晓慧，有改动。
【《查处规程》是本人组织编制的第6个国土资源规范和技术标准，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）】
立案，启动执法查处程序
（岳晓武 王晓慧）
（查处规程与执法实务专栏第5期，原载 2015年7月23日《中国国土资源报》法制版，有改动。）
国土资源主管部门对发现的违法线索初步核查后，认为违法行为依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任的，必须及时立案查处。立案标志着行政执法机关将违法行为作为案件调查处理的正式启动，是违法行为查处工作的重要环节。立案要严格规范，防止出现案件久拖不立、不依法履行职责，或者随意立案、浪费行政资源、损害行政相对人合法权益等情形。《国土资源违法行为查处工作规程》对违法线索核查、立案条件、立案管辖、立案呈批等作出了明确规定。
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违法线索核查
对反映国土资源违法的有效线索，国土资源执法监察工作机构应当进行登记，执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。
线索核查的内容主要包括涉嫌违法当事人的基本情况、涉嫌违法的基本事实、违反国土资源管理法律法规的情况、是否属于本级本部门管辖等。核查过程中，可以收集相关证据材料。
核查结束后，核查人员应当提交核查报告，明确提出立案或者不予立案的建议，报执法监察工作机构负责人。符合立案条件的，应当依法立案查处。
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立案条件
符合下列条件的，国土资源主管部门应当立案查处。
一是有明确的行为人。即有明确的违法行为主体，可以是自然人、法人或者其他组织。
二是有违反国土资源管理法律法规的事实。这里的事实是指初步核查发现存在国土资源违法行为，不要求经过详细调查取证后认定的违法事实。
三是依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任。对违法行为有明确的追究法律责任的依据，法无授权不可为。
四是属于本级本部门管辖。有案件管辖权是国土资源主管部门立案查处违法行为的前提。
五是违法行为没有超过追诉时效。这里的追诉时效是指行政处罚追诉时效，《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。两年的期限，是从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。值得注意的是，违法占地行为如果一直未恢复土地原状、消除违法状态，则属于违法行为的继续状态，何时发现均可以进行查处。
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案件管辖
国土资源违法案件的管辖以地域管辖为原则，以级别管辖、指定管辖、移送管辖为例外。
地域管辖：横向划分国土资源主管部门案件管辖权。国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。
级别管辖：纵向划分国土资源主管部门案件管辖权。县级国土资源主管部门管辖本行政区域内的国土资源违法案件。市级、省级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂违法案件和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件，根据2014年颁布的《国土资源行政处罚办法》第七条和2016年颁布的《国土资源部关于<国土资源行政处罚办法>第七条的解释》以及2016年颁布实施的《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》等，国土资源部管辖的案件具体包括：1.法律法规规定应当由国土资源部管辖的国土资源违法案件；2.国务院要求国土资源部管辖的国土资源违法案件；3.跨省级行政区域的国土资源违法案件；4.国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件。其中，国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件是指省级国土资源主管部门上报、其他部门移送以及执法督察工作中发现严重损害群众权益的重大、典型违法行为，经部批准立案查处的案件。
以下几种情形下上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：一是下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；二是案件案情复杂，情节恶劣，有重大影响的；三是上级国土资源主管部门认为应当由其管辖的。必要时，上级国土资源资源主管部门也可以将本机关管辖的案件交由下级国土资源主管部门立案调查，但法律法规规定应当由其管辖的除外。
指定管辖：国土资源主管部门不能行使管辖权或者发生管辖权争议时，由上级国土资源主管部门或者同级人民政府确定管辖权行使。有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上一级国土资源主管部门指定管辖；国土资源主管部门之间因管辖权发生争议的，应当报请共同的上一级国土资源主管部门指定管辖。上一级国土资源主管部门应当在接到指定管辖申请之日起7个工作日内，作出管辖决定。国土资源主管部门与其他部门因管辖权发生争议，经协商无法达成一致意见的，应当报请同级人民政府指定管辖。
移送管辖：实质是案件的移送，即无管辖权的国土资源主管部门将案件移送给有管辖权的部门。国土资源主管部门发现违法行为不属于本级或者本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。受移送的国土资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级国土资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。
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立案程序
执法监察工作机构认为经核查的违法线索符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。
实践中需要注意以下几个问题：
一是立案呈批由执法监察工作机构启动。执法监察工作机构负责人对违法线索核查报告进行审查，认为符合立案条件的，应当明确建议立案的意见，责成有关人员填写《立案呈批表》,启动立案呈批。
二是立案由国土资源主管部门负责人审批。行政机关实行行政首长负责制,是否立案，依法由国土资源主管部门负责人审批，代表本部门作出决定。原则上，立案审批应由国土资源主管部门主要负责人批准，但考虑执法实践，加快立案呈批进度，提升执法效能，国土资源主管部门主要负责人可以将立案审批权授权给其他分管负责人审批。
三是立案时限为10个工作日。为督促国土资源主管部门提高工作效率，防止出现案件久拖不立的情况，《国土资源违法行为查处工作规程》规定了10个工作日的立案时限。这一时限，应当从国土资源执法监察工作机构认为符合立案条件，填写《立案呈批表》启动立案程序时，开始起算。
四是立案批准后要确定至少2名承办人员。国土资源主管部门负责人批准立案后，执法监察工作机构应当确定案件承办人员。为避免出现徇私枉法,减少执法寻租空间，案件承办人员不得少于2人。承办人员具体组织实施案件调查取证，撰写调查报告并签名，研究提出处理建议，起草相关法律文书等。
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可以不予立案情形
国土资源主管部门行使执法查处权，目的不仅是惩治违法违规行为，更重要的是保障国土资源管理法律法规的贯彻实施，维护国土资源管理秩序。执法查处权不可滥用，不符合立案条件的，国土资源主管部门不应当予以立案；没有形成危害后果或者通过当事人自觉整改等非立案方式消除违法的，比如，应用《行政处罚法》第23条“应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，要求当事人改正或限期改正，当事人可以自觉恢复原状或完善手续，主动消除违法状态等，为提升执法效能，国土资源主管部门可以不予立案。
《国土资源违法行为查处工作规程》规定了两种可以不予立案的情形：一是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果。这种情形主要指违法行为刚刚发生，被及时发现、及时制止，未造成国土资源的破坏，没有立案查处的必要；二是立案前违法状态已经消除。这种情形主要指违法事实虽已形成，但在国土资源主管部门立案查处前，违法当事人积极采取整改措施，消除了违法状态的，即可以不予立案。
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土言土语
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