执法规程9 | 土地类别的判定
【导读】
腾讯博客停止服务，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
国土资源违法行为查处工作规程（国土资发【2014】117号）
标志着国土资源执法进入有规程标准可依的执法阶段。
《查处规程》是国土资源执法查处的依据和标准，之前进行了8个方面的解读，可点击链接阅读：
本文区分不同情形对如何判定所占用的土地类别进行分析和解读。原刊载于2015年8月13日《中国国土资源报 》法制版，有改动。
【规程和标准是国土资源法律法规和政策的集成细化和具体应用，对系统和基层工作实务有较强指导作用。《查处规程》是我组织或参与编制的第6个国土资源规范和技术标准，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后的还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）等】
土地类别的判定
占用不同的土地类别，比如占用耕地等农用地和占用建设用地、未利用地等不同地类，其用地要求、审批标准和补偿标准等都不同；同样，违法违法建设所占的地类不同，其违法性质、违法情节、法律责任和相应的处罚也不同。因此，无论是建设项目用地选址、报批还是违法用地查处等，都必须要准确判定占用土地的类型，即要用或已用的土地在占用时的土地类别或用途是什么，也就是占的什么地，是耕地、林地、园地等农用地，还是建设用地、未利用地。
《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对如何判定土地类别作出了明确规定：
9.2.2 违法用地占用地类认定
判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。
执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。
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1. 现状地类（用途）与规划地类（用途）
地类即土地类型或用途，一般分为现状地类和规划地类，也可以说是现状用途和规划用途。《土地管理法》将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地三大类，包括从现状划分的这三大类，也包括规划用途的这三大类。
现状地类一般是指土地现时用途，国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010－2017）就是基于土地利用现状而进行的地类划分标准，在上述三大类基础上进一步将土地利用现状地类划分为12个一级类、73个二级类。其中一级地类包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等12个。【相关链接：发布 | 新版土地用途分类国标发布实施：有哪些新变化？附土地用途分类新国标全文】
规划地类一般是指在规划期内国土空间规划确定的土地用途，可能和现状地类一致，也可能和现状地类不一致，比如现状地类是耕地规划地类是建设用地，说明现状地类是耕地，但规划期内办理农转用审批手续后可以作为建设用地使用。规划用途往往用于判断土地的开发价值，即规划期内可以建什么，或者判断开发活动是否符合规划等。
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2. 现状地类与土地调查
现状地类一般通过土地调查、土地审批文件或土地登记确定。自然资源部门每年组织土地利用变更调查，对土地现状地类进行更新，即在上年度土地利用现状数据基础上，根据年度内土地利用和权属变化的情况进行调查，获取变化图斑的地类和权属数据，以12月31日为时点对土地利用现状图和土地利用现状数据库进行更新，形成新的土地利用现状图和土地利用现状数据库，这是判定土地现状地类的基本依据。
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3. 判定现状地类的方式与标准
判定现状地类一般以法定土地调查成果为准。说起如何判定违法占用的现状地类，往往有人会提出应该到现场去实地判定，但违法用地往往已经建设占用，已经改变了原有地类，实地是无法判定所占用的土地类别的，因此，判定所占用的土地类别时，一般应当以法定的土地调查结果为准。为此，《查处规程》明确：应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。套合之后，土地利用现状图或土地利用现状数据库所标示的地类一般就是违法占用的土地类别，地类判定应当明确所占用的一级、二级地类及相应的面积。
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4. 土地调查成果与审批或登记文件不一致时，应以后者为准
土地调查成果应当反映土地利用现势情形，一般应当与土地审批文件和不动产登记文件一致，当土地调查成果与土地审批文件或不动产登记文件不一致时，应当以土地审批文件或不动产登记文件为准进行地类判定。
例如：一宗违法用地自2015年5月开始建设，当地市国土资源主管部门发现后及时进行立案查处，查处过程中，经对照2014年12月31日的土地利用现状图和土地利用现状数据库，显示所占用的地类为耕地，但经进一步核实，该地块包含在2015年3月省人民政府批准该市第一批次农用地转用和土地征收范围内，即该地块已经批准转为建设用地。这种情况下应当如何判定该地快的地类呢？对此，《查处规程》明确：违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。因此，应当判定违法占用的该地块为建设用地。
再如，在2015年7月的一次执法巡查过程中，某县执法监察人员发现，某建设项目所占用的土地在2014年12月31日的土地利用现状图上标示的地类为耕地，初步判定该项目属于违法用地。用地人认为该地是合法用地合法建设，并出具了相关文件，经核查，该项目用地在2009年取得农用地转用和土地征收文件，2010年国土部门挂牌出让，该企业摘牌后与县国土资源局签订出让合同，缴纳出让金，2010年10月取得不动产权证书，证载用途为商业用地。可以看出，应当是土地变更调查出现遗漏，未及时进行变更造成土地利用现状图、土地利用现状数据库失真。因此，应当依据土地审批和不动产登记文件，判定该地块的现状地类是合法商业用地，不是耕地，同时，提请地籍管理工作机构对土地利用现状图和土地利用现状数据库进行相应更正。
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5. 可以提请地籍管理（不动产登记）工作机构认定
执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行现状地类认定。按照自然资源部门内设机构的分工，土地调查和地类认定一般由地籍管理（不动产登记）工作机构进行，因此，对于一些无法准确判定所占用土地类别的情况，《查处规程》明确：执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。
建设项目选址、用地报批、可研等需要判定现状地类的，一般也是按照上述程序、标准进行判定。
土言土语
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