执法规程8 | 谁是违法责任人？
【导读】
腾讯博客停止服务，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
国土资源违法行为查处工作规程（国土资发【2014】117号）
标志着国土资源执法进入有规程标准可依的执法阶段。
《查处规程》是国土资源执法查处的依据和标准，本文是《查处规程与执法实务》专栏第8期，主要区分自然人、法人、非法人组织等不同情形，就如何确定违法责任人进行分析和解读。原刊载于2015年8月《中国国土资源报 》法制版，有改动。
【规程和标准是国土资源法律法规和政策的集成细化和具体应用，对系统和基层工作实务有较强指导作用。《查处规程》是我组织或参与编制的第6个国土资源规范和技术标准，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后的还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）等】
谁是违法责任人？
正确实施行政处罚（处理）首先要准确判定违法行为的实施主体，即谁才是真正违法责任人？按照《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律规定，违法责任主体应当是“公民、法人和其他组织”。就国土资源违法行为而言，《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）明确，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。
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1. 自然人违法责任主体的认定
《查处规程》明确：实施违法行为的当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。
自然人包括公民和非公民自然人。依据《民法典》关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定，一般应以身份证明文件为准。
《行政处罚法》第二十五条规定了公民（自然人）免于处罚和从轻处罚的条件，即不满14周岁的自然人有行政违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。
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2. 法人违法责任主体的认定
《查处规程》明确：当事人是法人的（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人等），该法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体。
《民法典》第五十七条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。依照《民法典》规定，法人应当依法成立，有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费，法人以其全部财产独立承担民事责任。法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承担，法定代表人因执行职务造成他人损害的，由法人承担民事责任。法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担，法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带责任，但债权人和债务人另有约定的除外。法人可以设立分支机构，法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担。法人一般包括营利法人、非营利法人和特别法人等。
2.1 营利法人，是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。营利法人经依法登记成立。依法设立的营利法人，由登记机关发给营利法人营业执照。营利法人的法人资格一般以营利法人营业执照为准。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。
2.2 非营利法人，是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。其中，
(1)事业单位法人：具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。事业单位法人的法人资格认定一般以《事业单位法人证书》为准。
(2)社会团体法人：具备法人条件，基于会员共同意愿，为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体，经依法登记成立，取得社会团体法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有社会团体法人资格。 社团法人具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务，一般包括两类：一类是不需要办理法人登记，自成立之日起具有法人资格，如县以上各级工会组织；第二类是经核准登记才能取得法人资格的社会团体，如各种协会、学会等。
(3)捐助法人：具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。法律、行政法规对宗教活动场所有规定的，依照其规定。
2.3 特别法人，包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等。其中，
（1）机关法人：有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。机关法人一般是各级国家机关，包括各级党政机关、立法机关、行政机关、军事机关和司法机关等。
（2）农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人：依法取得法人资格；
（3）基层群众性自治组织法人：居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
2.4 分支机构：法人设立的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等分支机构，不具有独立法人资格，这些分支机构实施的违法行为，由设立分公司、内设机构、派出机构、临时机构等的法人为违法责任主体。
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《查处规程》明确：当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。
《民法典》明确，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。非法人组织应当依照法律的规定登记。非法人组织可以确定一人或者数人代表该组织从事民事活动。
2014年12月最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释（以下简称《司法解释》）第五十二条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：依法登记领取营业执照的个人独资企业，依法登记领取营业执照的合伙企业，依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业，依法成立的社会团体的分支机构、代表机构，依法设立并领取营业执照的法人的分支机构，依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构，经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业，其他符合本条规定条件的组织。
因此，违法行为当事人是其他非法人组织的，如合伙企业、个人独资企业等，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的法人为违法责任主体。
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4. 受委托或受雇佣实施违法行为的责任主体认定
受委托或者受雇佣的自然人、法人或者非法人组织在受委托或者雇佣的工作范围内，实施国土资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体。
此外，同一违法行为有两个或两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。
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5. 案例分析
【案例】 A县执法大队日常巡查时发现一处违法建筑物正在施工。A县国土资源局立即下发《责令停止违法行为通知书》进行制止，并进行调查处理。据初步了解：此建筑物由王某的施工队建设，由王某自行设计和投资，拟作其施工队办公用房；王某的施工队是B厂长期聘用进行工程建设的施工队。
此案的违法责任人到底是谁？大家意见不一，有人认为是B厂，有人认为是施工队，也有人认为是王某。那么，到底谁才是真正的违法责任主体呢？
【分析】: B厂是否为此案的违法责任主体？经调查，王某的施工队确实长期承揽B厂建设工程，但该此案中的违法建设并非受B厂雇佣或委托施工，而是王某施工队自行建设行为。因此，不能将B厂作为此案的违法责任主体。
施工队是否为此案的违法责任主体？经调查，违法行为由王某的施工队具体实施，但施工队未经工商登记，不具备法人资格，不能认定该施工队为违法责任主体。
王某是否为此案的违法责任主体？经调查，自然人王某投资组建施工队，由其招聘工人，管理日常工作，并组织实施违法占地建设行为，应当认定王某为此案的违法责任主体。
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9.2.1 违法责任主体认定
违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。
（1）当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。
（2）当事人是法人的（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人等），该法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体。
（3）当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。
（4）受委托或者雇佣的自然人、法人或者其他组织在受委托或者雇佣的工作范围内，实施国土资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体。
（5）同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。
土言土语
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