合法采矿、违法用地？矿业用地难题该如何破解？
【导读】
#矿业用地 解决路径与方式#
矿业用地需要依托矿产资源布局，位置一般都在城镇村建设用地范围外（圈外）；取得矿业权是申请矿业用地的前提条件，矿业用地主体特定；编制国土空间总体规划时很难准确确定矿业用地位置和规模；能源矿产之外的其他矿业用地不符合征地范围；矿业用地规模与城镇建设用地规模并不直接相关；矿产资源管理与土地管理政策衔接不够...造成“合法采矿、违法用地”。
202号文亮点是明确了矿业用地路径与方式，但很多问题待解，比如规划与选址、规模与指标等。
合法采矿、违法用地？矿业用地难题该如何破解？
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位置特定，利用主体与方式特定，矿业用地难该如何破解？
一、矿业用地的范围与特点
根据矿产资源勘探、开采活动的流程内容和特点，矿业用地依托矿产资源布局，一般包括矿产资源勘探、开采活动直接使用的土地、矿产品选、筛、洗等生产用地、为采矿活动直接服务配套的道路、办公、宿舍、仓储等用地以及堆放尾矿、废石废渣等的尾矿库用地等四类。矿业用地具有以下特点：
1．矿产资源勘探可以临时用地，在勘探期间临时使用，签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，应当给予补偿。使用期满之日起一年内应当完成土地复垦并归还。
2.采矿用地按照建设项目用地履行相应的规划符合性审核、预审、农用地和未利用地转用审批（圈内按批次转用、圈外按单选项目转用），符合征收范围的，依法办理集体土地征收手续。
3.符合《划拨用地目录》等的能源矿业用地可以划拨方式供应，其他矿业用地应当出让、租赁、作价出资或入股等有偿使用；涉及集体建设用地，可以入股、联营方式或出让、出租等经营性集体建设用地经营性用地入市流转方式使用。经营性建设用地应当以招标拍卖挂牌方式公开供应。
4.实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆制度。非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。同时，一般建设项目不得压覆重要矿床。
5．采矿权人必须依法履行土地复垦义务。因从事开采矿产资源造成破坏的土地，采矿权人应当按照国家有关规定负责复垦，即“谁破坏、谁复垦”。
6．允许油气能源项目先行按临时用地使用，按季度汇总报批。保障石油天然气生产所需要的各项建设用地，允许石油天然气行业钻井及配套设施建设用地可先按临时用地批准使用，石油天然气生产企业于每季度末再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总、依法报批。
7.开展采矿用地方式改革试点，探索露天采矿用地由征收出让的方式改革为以临时用地的方式使用。
三、现行矿业用地管理中存在的主要问题
由于矿产资源管理与土地管理的法规政策不够衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收、供地等环节往往存在落地难题，成为矿业发展的限制因素，矿业企业和管理部门反映强烈，不少矿山存在“合法采矿、违法用地”问题。
一是矿产资源分布的不可移动性，矿业用地被动跟随性特点，决定了矿业用地一般都位于城乡建设用地区外而依托资源单独选址，但在国土空间总体规划编制和“三区三线”划定中对此考虑不足（规划过于强调精准定位，对于依托资源型的矿业用地在编制国土空间规划时是难以准确定位和精准确定建设用地规模的），造成矿业用地选址时因无规划或缺乏相应建设用地规模而无法落地，修改规划难度大、时间长，也造成后期难以办理农用地转用等用地审批手续。
二是圈外单独选址和矿业生产特点，决定矿业用地需要包括直接采矿、选矿需要的工业广场用地、尾矿库用地、矿区内道路及矿产品外运道路连接线用地，以及直接为矿山生产服务的必要办公、矿工宿舍和生活用地等，矿业用地量大且与所在城市建设用地规模、指标等关系不大，因而造成矿业用地规模和计划指标难以落实。
三是202号文明确重大项目清单以外的一般矿业项目用地指标可以通过建设用地增减挂钩、矿业用地复垦修复指标与新增矿业用地挂钩（矿业用地增减挂钩）等真正操作难度大，一是成本高，二是矿业用地增减挂钩空间小，三是自有老矿山复垦后再开发新矿山更少。
四是新《土地管理法》第45条对征地范围进行了限定，明确因军事、外交、能源、交通、水利设施、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要等六种情形可以依法征地。矿业用地，除了其中煤炭、油气等能源类用地可以征地外，其他矿种的用地均无法征地。本来按《土地管理法》第63条规定，矿业用地可以采用经营性集体建设用地入市方式解决，但国家又部署了经营性集体建设用地入市再试点，非试点地区不得办理经营性集体建设用地使用权入市手续，矿业用地又遇难题。
五是矿业用地主体的特定性，决定了不大可能采用招标拍卖挂牌等竞争性方式供地，但相关供地政策不够明确，基层资源部门操作起来顾虑多多。
六是涉矿业用地管理不够顺畅，甚至相互掣肘。矿业用地涉及资源、林草、发改、能源、水利等相关部门，各部门要求不太一致，如涉及林地转用，资源部门要求林草出手续，林草部门要求自然资源部门先修改国土空间规划，陷入互为前置的死循环；矿山企业往外运输矿产品需要修建道路连接线，发改不能立项，资源部门无法报批等。
四、解决矿业用地难的措施与建议
一是根据矿业用地圈外分散、单独选址布局，以及取得采矿权是用地前提的特点，做好矿产资源规划与国土空间规划的衔接，把已设、规划期内拟设采矿权情况等与正在编制的各级国土空间总体规划相衔接，摸清规划期内采矿项目及矿业用地规模、布局等，提出规划期内矿业项目新增用地需求，将其纳入市县和乡镇国土空间总体规划文本的单独选址重点项目清单或单独选址项目清单，明确矿业项目新增用地布局的大致位置及建设用地规模和时序（本轮规划强调精准定位和规模，但对于矿业用地等单选项目，在编制国土空间规划时是不可能做到准确定位的，加之本来单独选址建设项目用地规模和指标也是指导性（非约束性）的，因此，在编制国土空间总体规划时将其列入单独选址项目清单、明确大致位置和规模，才是可行的），以便规划期内合法矿业用地符合国土空间规划。
二是明确矿业用地内容和范围和报批方式。对采矿、选矿的工业广场、尾矿库、必要的矿区内道路、外运道路连接线、必要办公、宿舍等生活用地等，一并作为矿业项目用地。
选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的矿业项目，按照单独选址产业类项目申报办理选址、预审和农用地转用审批手续等，报国务院或省人民政府审批；其中，由政府组织实施的天然气、页岩气、煤层气、地热、煤矿等能源类基础设施建设项目，确需征收农民集体所有土地的，依法申报办理征收土地审批手续。矿业用地建设用地规模和计划指标可在全省范围内统筹，不计入所在城市的城乡建设用地规模和指标考核，鼓励各地探索矿业用地增减挂钩。
选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的矿业项目（基本没有），以批次用地方式申报办理农用地转用和建设用地审批手续。
三是分类办理矿业用地使用手续：
矿产资源勘探用地按临时用地办理用地手续。
煤炭、油气等能源类矿业用地可以依法办理转用和土地征收后按国有建设用地供应；其他矿种的矿业用地在办理农用地转用转为集体建设用地后，按集体建设用地提供使用，其中，属于经营性集体建设用地使用权入市再试点城市的，可以经营性集体建设用地使用权出让、集体建设用地出租或者联营、入股等方式提供矿山企业使用；非试点城市的，可以按照《土地管理法》第60条的规定，由集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营等方式提供使用。符合条件的露天采矿用地、尾矿库用地等，也可以临时用地方式使用。
矿山地质环境保护治理和土地复垦涉及的用地，除矿权人有使用权的矿业用地外，其他大部分土地都是农民集体土地，包括农户承包地、宅基地和集体建设用地等，在治理期间应当取得原产权人同意签署使用协议，明确使用方式、补偿费用及交换条件和时限等。
四是明确矿业用地的供地政策与方式。取得采矿权是申请矿业用地的前提，矿业用地主体特定，不适用于招拍挂等竞争方式供地。因此，资源部门可以采用协议出让、租赁、入股等方式向采矿权人供应国有建设用地；集体经济组织可以采用协议出让、出租或入股、联营等方式向采矿权人提供集体建设用地；能够及时恢复交还的用地，也可以临时用地方式使用。
五是整合政府职能，推广矿地联合供应。可考虑把采矿权与必要的矿业用地打包，在采矿权出让前，政府组织相关部门把采矿权与相应必要的采矿用地、选矿用地及其他配套用地范围、面积、条件、价款等一并打包，在采矿权出让时即同步出让建设用地使用权或明确用地的有关内容（包括权属、地类、补偿标准、取得方式等等）（其实挺难的，一般矿业权出让时不大可能确定矿业用地范围、内容和规模，对于砂石类用地明确的低风险矿产资源似有可行性），成交后分别签署采矿权出让合同和用地合同。
六是严格落实矿业用地复垦和生态环境修复机制。规范和鼓励矿权人及时履行复垦修复义务，以合理利用为目标， “宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”，矿业用地复垦、修复出来的耕地、林地、建设用地等，享受“耕地占补平衡”、“建设用地增减挂钩”、“低效地再利用”、“城市更新”等政策，按照批准的复垦和修复方案施工的，施工过程中回收的废弃矿产资源属于原矿业权人的合法收益，附随产生的砂石等资源处置收益可以用于复垦修复工程。
七是鉴于矿业用地涉及到多个法律、法规与政策文件的衔接与集成，同时地方往往存在对政策法规不了解、不会用、不敢用、懒得用的问题，具体办件人员缺乏办件依据，担心问责等，建议各地可先梳理集成相关政策，研究出台矿业用地的具体办法或指导意见，在此基础上再具体办理个案矿业用地手续。
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