Original
2016-10-31
刘晶晶 石峰 等
规划师杂志
伴随我国城市产业园区二次开发的推进，产业园区存量用地更新规划应运而生。作者南京城理人城市规划设计有限公司副总经理刘晶晶，东南大学建筑学院博士研究生石峰，南京城理人城市规划设计有限公司二所所长叶冬黎，南京大学区域规划研究中心副主任陈眉舞在《规划师》2016年第9期撰文，文章从产业园区二次开发的切实需求出发，以南京江宁高新园区城市设计为例，通过分析存量型城市设计的核心问题、难点与技术工具，提出尊重特定产权、激励产权人自主更新的有效设计模式，同时针对市场体制下的多元利益主体提出容积率奖励、协商式规划和地块开发导控等适应性策略，以期为类似园区的二次开发提供参考。1视角突破与设计切入点土地利用功能转换的制度瓶颈是制约产业园区存量用地更新的一大难题。由于土地使用者不愿放弃对现有土地的使用权，在当前政策框架下，政府及园区管理机构既无法强制其转让土地，又难以作出违反市场规律的土地强制转换“裁决”，由此陷入了存量土地再利用的制度“悖论”。随着《物权法》的实施，对产权人及其产权的尊重是当代规划师必须正视的问题。正如有学者理解的那样，存量规划的核心是产权和交易成本。笔者通过综合比较认为，以新地块开发建设为主的增量规划往往面对的是单一产权，新地块的城市设计如同在白纸上做方案，实施难度较为可控；而存量规划由于是对既有开发土地的再利用，则必须常常面对分散的产权，需要充分尊重产权人的合法利益与合理诉求，在产权边界的基础上编制规划，规划实施难度增大、变数增多，这正是该类型规划的核心问题所在。在总结近年多个实践案例的基础上，笔者认为进行存量型城市设计可将视角重点转向“尊重特定产权的设计模式”，并倡导以“特定产权下的城市更新”为切入点，以产业转型升级发展为动力，针对项目难点分步骤、分层次提出不同的策略和解决手段。面对大量既有产权所有人，从现实状况看，只有交易成本足够低，交易才能发生，因此存量规划必须通过积极的制度设计，降低产权变更和用途变更的交易成本，产权人才能进行存量开发，规划才有可能实施。基于上述分析，可以认为在存量规划中，产权是现实基础，降低交易成本是目标，制度设计是有效工具。2存量型城市设计的思路创新存量型城市设计作为存量规划的一种类型，继承了城市设计的相关理论、方法与技术，同时面对的是存量开发新的现实基础，既要实现存量开发目标，又要实现空间目标。因此，存量型城市设计的核心问题是如何将城市设计与产权现实相结合，如何激励众多的产权人进行存量开发，如何降低交易成本？存量型城市设计需要寻找合适的技术工具参与到制度设计中，以解决上述问题。当前，我国规制城市设计的核心政治经济制度(如分税制和土地出让制度)并未发生改变，地方政府对增量扩张存在强烈的路径依赖，而对存量优化则缺乏可实施的制度框架。因此，产业园区存量用地的城市设计不能仅仅局限于空间设计，还应涉及基于土地产权调节的制度设计。笔者在近年的城市产业园区存量用地城市设计中，尝试以“开门规划”“民主规划”的思维，以尊重特定产权为价值取向，采取激励产权人自主更新的规划模式，将容积率奖励作为重要的技术手段引入到城市设计编制中，从而获取地方经济、社会和环境的综合效益。具体来说，将容积率的确定过程变成制度设计的过程，吸引众多的产权人参与到存量开发中，从而解决特定产权下的存量用地城市设计难点。在具体设计中，受到历史的局限，很多产业园区的既有建成区(即存量用地)内全部都是企业用地，没有一块公共空间或绿地，也缺乏城市支路。因此，存量用地的城市设计要解决的问题包括：在产权不变的情况下如何增加公共空间、绿地和支路，如何处理街墙、天际线及每个地块的开敞退让距离，如何将产业区景观提升为城市景观等。具体而言，存量用地规划的容积率对企业来说意味着利益，以更新为目标的城市设计可以把合理的容积率奖励作为重要手段，通过规划条件设定和制度设计，激励企业自主转型。例如，为城市公共利益付出越多的地块给予越多的容积率奖励，这样可以使企业从被动改造变为主动参与更新。此外，存量型城市设计应倡导企业最大比例的同期进行转型再开发，集中地协商沟通、审批办理，从而减少时间等交易成本，并促成产业园区供给侧结构性改革这一最终意图的实现。3面向多元利益主体的设计策略（1）基于尊重特定产权的容积率奖励运用首先是基准评估，即根据现状园区地块的面积大小、区位条件、用地属性和拆迁难度等对各地块作出基准容积率评估。其次是制定奖励策略，即根据地块方案中提出的城市交通、开放空间和公共功能空间的提升程度，予以适当的容积率奖励，从而推导出各地块的理论容积率。最后通过空间环境塑造、功能置换引导和建设法规校验三方面对容积率奖励机制的理论容积率进行校核。其中，在空间环境塑造方面，通过高层塔楼的高度与分布、街墙控制和天际线效果等城市设计构想，确定细化的容积率指标。在功能置换引导方面，完善城市功能，结合地块用地性质的转变、城市区位、周边资源及政策等因素，充分考虑地块的土地价值，引导地块开发并细化容积率指标。在建设法规校验方面，规划兼顾周边居住日照规范和退让标准要求，对建筑高度与分布进行控制，从而校验地块容积率指标的可操作性。理论容积率表明了城市设计在经济上的可行性，指标校核验证了城市设计在空间上是否可行，从而实现了城市设计在经济和空间这两条线上的互动。（2）统筹多元利益主体的协商式规划平台在规划前期，规划师的任务是搭建工作交流平台，定期开展会议讨论。规划师可通过协商和互动方式，分期、分重点协调各方主体之间的利益。为促进产业园区、企业业主和管理部门三者的积极参与，保证各方意见诉求的及时性与准确性，规划师应及时搭建工作交流平台并定期开展会议讨论。在规划中期，规划师的工作重点是走访各家企业业主，介绍规划设计方案。在规划后期，规划师则把重心转向提供相关设计指导和把关企业详细设计，即通过地块导则为园区管理部门提供相关的设计指导，同时结合规划设计方案对各家企业的详细规划设计方案进行把关，并提出建议。（3）职责清晰的递进式地块开发导控在工作分工上，为切实推进规划地区的城市更新，规划师应明确产业园区、业主及具体管理部门三方的职责分工，建立协调互动机制。在确定地块导则的内容上，可将导则划分为现状和规划两部分：现状部分为改造模式及用地开发指引，表达的主要内容为功能、容量、指标控制及现状保留建筑与拆除建筑边线；规划部分为建筑布局及开放空间指引，主要表达建筑的空间布局和开放空间、地下空间、高度等内容，从而实现地块的有序开发与总体控制意图。南京市《江宁天元路以南片区城市设计》项目位于江苏省南京市副城——江宁东山地区，是江宁高新园区的建设完成区(图1)。在“调产业、促转型”思路的引领下，该片区成为南京市江宁区两个“优二进三”试点区域之一，也成为高新园区转型发展的重要阵地。规划的天元路以南片区面积约为2.2km²，有一号线竹山路站和规划五号线科宁路站两个地铁站，涉及57家不同主体的企业和单位，产权情况复杂。因此，结合区域城市功能更新、城市空间重塑和城市环境再造等多重诉求，面对“产权边界固化，调整空间有限”“企业各自为政，公共空间缺乏”“景观资源匮乏，空间特征均质”等客观制约因素，规划亟需形成一个协调多方利益的城市更新设计方案。结合规划区域在空间调整和政策扶持方面具有的显著特点，规划基于“空间+机制”双重设计的思维，在城市设计方案编制过程中坚持“功能先行、空间模拟、机制保障、数据校核”4项举措；同时，利用空间设计手段来辅助机制设计，以空间设计贯全局(提升功能、组织空间)，以机制设计保效率(平衡利益、协调管控)，并用市场方式而非政府强控方式来实现空间资源的优化配置，以及公众、政府和企业三方的共赢。规划以“开放共享和复合休闲”为目标，通过适应性策略，实现空间上从分割自我走向互动融合、交通上从产业服务走向生活体验、功能上从单一低端走向多元复合、用地上从简单粗放走向精细对应、景观上从产业景观走向休闲景观的转变。同时，运用“织补、更新、尊重、营造”4种方式梳理步行车行交通、开敞空间、绿地景观系统，植入用地性质转换功能，顺应原有地块空间肌理，构建微交通、微环境和微景观，最终形成“L 轴、三心、三带”的空间结构(图2)。规划师除了从城市宏观功能协调及基地内部结构入手，还着重考虑产权边界和企业的更新意图，通过愿景设想与企业诉求之间的多轮碰撞，不断磨合调整，设计出项目的最终空间方案。（1）功能更新—构筑双轨引领的“金轴银边”规划通过轨道交通一号线竹山路站和规划五号线科宁路站两个地铁站点形成两个中心(商业服务中心、产业服务中心)，并结合两个中心形成沿天元路的“金轴”和沿竹山路的“银边”。“金轴银边”是天元路和竹山路对外连接的主要街道，是规划区域对外展示的重要界面，因此规划力求将其打造成富有韵律和活力灵动的城市轮廓线。（2）活力注入—营建城市干道的魅力内街为减轻天元路和竹山路城市干道的人流压力、提高车行交通的效率、提供安全的步行交通和便捷的空间场所，规划沿天元路和竹山路设置“L”型内街，并在内街上空设置多条立体通道，形成具有活力与魅力的步行街区。“L”型内街贯穿整个规划区域，并通过立体通道加强了建筑与建筑之间、地块与地块之间的空间联系，提供了多路径的通道选择；同时，集聚了零售商业、大型商场和娱乐设施等功能，为地区提供舒适连续的步行环境。（3）环境再造—重塑沿路生态的景观廊道通过打造科建路的控制绿带、科宁路的防护绿带与科苑路以南的活力休闲带，方案形成3条景观优美、特色鲜明的公共休闲活力带，不仅向市民展现了美丽的绿色生态景观和公共艺术，还为规划区内的居民和企业员工提供了娱乐交流、休闲运动等开放性的场所空间，提升了整个规划区的景观环境品质与活力。（4） 休闲开放—打造滨水灵动的空间核心规划通过梳理现状水系与兴民工业园空间，营造注重空间感受的开放空间，为居民和企业员工提供休闲娱乐的场所，满足其多样化的生活需求；同时，设置大水面的开放空间，改善地区的微气候与微环境，为地区提供优质的生态基底资源，使其成为规划区内的休闲服务中心。规划采用“优二进三”的产业转型政策，推动了地块中项目开发权的有效转移，表现出显著的制度优势；采用市场参与的方式节约了公共财政经费，保障了土地所有权者的权益，使企业得到充分补偿，并且原则上所有权归属不变，使得已开发地区的密度有序增加，同时使公共设施空间得到更充分的利用。（1）奖励机制—引导企业主动参与更新规划如何在现有政策体系下保障空间功能的优化，是本次城市设计最核心的任务，因此寻求一种有效的制度工具就变得尤为迫切。基于园区特定产权人的视角，笔者在规划中提出具体的容积率奖励策略：根据开发地块的面积大小、区位条件、用地属性及地块设计方案提供的城市交通空间、开放空间与公共功能空间的情况，予以适当的容积率奖励，在现状容积率的基础上调整得出合适的规划容积率，从而引导企业从被动顺应规划转为主动推进规划。如图3所示，设原用地面积为S1，规划用地面积为S2，原用地容积率为Ry，现状用地调整基数为R0(本文将现状容积率设为1.8～2.2)，城市交通空间占原用地面积的百分比为a%，城市开放空间占比为b%，城市公共功能空间占比为c%，地块调整系数为Rd、Re、Rf( 政府给予不同奖励标准 )，则规划用地容积率 Rx 可按图 4 所示计算。地块基准容积率的确定来源于必需的功能和空间形象，而奖励后的容积率上限决定于地块的最大空间承载力，之间的取值高低取决于企业更新的力度和对城市公众的贡献程度。这种政策简单清晰，且公正公平，在保证企业获取最大利益的同时，也为政府的总体管控提供了便利依据。（2）平台搭建—规划师引导下的多方互动协商构建沟通机制平台是协调多方利益与矛盾的重要保障。首先，规划师通过对园区各类企业的走访调研、与所有业主开展座谈会及采用问卷调研等多种方式，汇总各家企业的开发意愿和诉求，与土地使用权人进行沟通、协商。其次，结合规划设计方案和产业调整政策的介绍，针对各家企业作出针对性详解，通过透明公开的“阳光规划”规避企业疑虑，并调动企业转型的积极性。在实际操作过程中，有的企业原来不愿意提供土地用于建设步行街和绿地，经过协商了解到其可以获得相应的容积率奖励，且步行街、绿地也能提升新物业的价值后，企业一般会改变态度，积极参与。规划师在项目后期为企业业主把关地块设计方案，也是存量规划中值得一提的特有现象。一些企业委托设计公司做出地块规划或建筑设计方案后，拿给编制片区整体规划的设计方把关，设计方对地块方案提出意见并与企业进行协商，促使双方对地块和片区的设计有更深的认识，并对城市设计整体方案达成新的共识。（3）实施创新—以分地块开发导则实现管控意图在城市设计分地块导则内容上，本项目创新性地提出了具体地块“改造模式及用地开发指引”“建筑布局及开放空间指引”两大层面的管控设计要求，系统地表达建筑的空间布局和开放空间、地下空间、高度等内容，从而保障整体城市设计效果在实施中“不走样”。该项目面对多元诉求，结合管理与设计特点，在推动江宁高新园区的“优二进三”工作中成效显著，当年即在推进过程中得到了57家企业中53家的响应，2014年末“民光油管”“有志教学”等当地多家企业开始进行“优二”转型，处于规划、招商阶段，“南京维久科技研发中心”处于完成规划设计方案批前公示阶段，“南京高齿”进入“进三”转型的资产审计阶段。笔者通过2016年的回访调研发现，踊跃报名的企业在后来办理手续、补交土地出让金等环节中的数量有减少趋势，也存在部分早期报名参与自主更新的企业未能坚持走到开工建设阶段的现象。究其原因，在于地方相应的后续政策供给不足，特别是最终确定的补交土地出让金价格没有达到企业预期。此外，科技研发办公空间可销售部分不能预售，同时限制购买主体等政策规定，也使企业资金占用周期拉长，并担心建成后的销售情况。由此可见，成规模的产业园区存量用地二次开发不可能一蹴而就，而是要经历一个政府与市场长期博弈的过程。政策供给与原有企业的意愿决定了片区再开发的时间周期较长，这也是分散产权的存量用地开发的特点，存量规划需要探索相对应的长期有效的制度设计。文章全文详见《规划师》2016年9期《产业园区存量型城市设计—以江宁高新园区二次开发为例》购买《规划师》或图书请拨打电话：0771-2438012 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