【PA】美国国家风景游径规划实践及其启示

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作者广州市城市规划勘测设计研究院张宇翔在《规划师》2017年第6期撰文，美国是国家游径体系的发源地，特别是其国家风景游径的规划一直都是许多国家关注和效仿的对象。1968年《国家游径系统法案》的颁布奠定了美国风景游径规划作为法定规划的基础，由此给步行道路的规划带来了一系列根本性的变化。文章以美国北部国家风景游径规划作为研究对象，通过对各个层面规划文件的研究，总结了其是时间跨度长的持续型规划、作为开发管理依据的引导型规划、凸显空间特征的综合型规划及专人领导的责任型规划，并探讨了对中国的启示。

[关键词] 国家风景游径；游径规划；可行性研究；综合规划；美国

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0139-07 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[引文格式]张宇翔．美国国家风景游径规划实践及其启示[J]．规划师，2017(6)：139-145．

一

美国国家风景游径的建设背景

国家风景游径是指“位于沙漠、湿地、草地、山区、峡谷、河流、森林等有着典型地形地貌特色的自然地区，沿途有重要的景观、历史、自然、文化资源，能最大程度地为人们提供户外娱乐活动、保育、乐趣的游径”。

美国建设国家风景游径(National Scenic Trail)的设想最早于1966年在《美国游径》(Trails for America)研究报告中被提出。这份报告是为了回应约翰森总统(President Johnson)在1965年所传达的“自然之美”的信息，意图建立一个能够提升户外环境质量的游径系统(Trail System)，同时能为市民提供更多户外娱乐活动的机会。该报告第一次对建立国家风景游径的原则进行了阐述，并呼吁通过立法的形式来支持全美国游径系统的建立。《美国游径》勾勒了多条国家风景游径的雏形，为今后国家风景游径的蓬勃发展定下了良好的基调。

《美国游径》把国家风景游径定义为美国国家游径系统(National Trail System)中最为特殊的游径：“所有的国家风景游径都应该在规划选线、建设、维护以及标识上成为卓越的标杆，每条国家风景游径都应该作为最高质量与最高层次的身体挑战的休闲娱乐资源脱颖而出。”换言之，国家风景游径是美国国家游径系统的典范与风向标。

国家风景游径的设立条件非常严格，法案规定国家风景游径的设立只能由国会授权通过。设立后，国家风景游径交由内政部(Secretary of the Interior)或农业部(Secretary of Agriculture)下属的一个具体部门主管，对单条游径而言，其主管部门同时也是其规划的编制主体，承担组织规划编制的义务。此外，法案明确指出主管部门应积极鼓励相关的州和地方政府、私人组织、土地所有人等各利益主体参与到游径的开发与管理当中，所以风景游径规划经常出现多个单位联合编制的情况。1968 ～ 2016年的四十余年间，美国国会共授权认证了 11 条国家风景游径，它们目前都处于不同开发阶段中，只有最初设立的阿拉巴契亚游径与环太平洋冠游径接近完工，而风景游径的规划与建设是同时进行的。

二

 基于法案的美国国家风景游径规划框架

美国国家风景游径的规划体系主要是基于《国家游径系统法案》(NationalTrail System Act，简称“NTSA” )(以下简称《游径法案》) 而建立的，《游径法案》是联邦政府 1968 年通过的针对国家游径系统制定的法律体系，从通过至今其修订次数达到 25 次之多，其确立了可行性研究(Feasibility Study)—综合规划(Comprehensive Plan)的国家风景游径规划框架(图1)。可行性研究与综合规划的内容互不重叠、相互补充，具有明显的先后顺序。目前不是所有国家风景游径都编制了综合规划，当综合规划缺位时，在可行性研究的指引下风景游径仍然能够正常的开发与使用。可行性研究与综合规划作为美国国家风景游径体系的两个法定规划，从 1968 年通过后一直沿用至今。

（一）

可行性研究

《游径法案》规定国家风景游径的主管部门(内政部或农业部)在游径设立前必须提交一份“可行性研究”，阐述清楚将该游径设立为国家风景游径的可行性与必要性。这份研究报告需由主管部门与相关州、地方政府机构、公私团体、土地所有人、土地使用人等共同协商编制，编制完成后将成果以参议院文件的形式提交国会审议。游径最终设立与否取决于可行性研究中制定的路线是否具有物理可能性与财政可行性。

可行性研究的主要内容包括游径的推荐路线 ( 包括地图与相应的图示 )、对游径途经区域的说明、游径最值得被授权成为国家风景游径的特质、游径土地权属与使用现状情况、获取土地的财政预算等。其中，最重要的内容是对游径特质的说明，这些说明解答了“这条风景游径是什么”的本质问题，之后编制的所有规划文件都将围绕这一技术目标而展开。

（二）

综合规划

《游径法案》声明游径经立法授权成为国家风景游径后的两个财政年度内，应由其主管部门编制游径综合规划，该规划需征求所有相关联邦土地管理机构、州政府和游径咨询委员会的意见，并提交内政委员会、岛屿事务众议院、能源委员会和自然资源参议院审议。综合规划的主要内容应包含土地信息的采集、游径管理、游径开发及游径使用等。

从 1982 年第一份综合规划文件编制完成至今，各风景游径的综合规划已经大致满足了《游径法案》的要求，但也有许多关键的内容被刻意搁置，如对所有重要资源的列举、游径承载容量的探讨和土地获取计划的制定等内容，但这不影响已设立为国家风景游径的有序开发，这也体现了风景游径规划编制框架下“容错”机制的存在。

三

美国北部国家风景游径的规划实证研究

（一）

对象选取标准与研究思路

考虑到实证研究案例应具备一定的代表性与覆盖面，笔者从背景文件、规划文件和建设指引文件三个层面切入，对北部国家风景游径的规划文件进行不同层面的研究。选取北部国家风景游径作为基础案例的原因有3点：①北部国家风景游径规划历史悠久，是最早编制规划的游径之一，其第一份综合规划颁布于 1982 年，至今已有三十余年；②北部国家风景游径的规划文件类型涵盖了管理、规划、设计、建设及维护等内容，具备良好的规划覆盖度；同时，北部国家风景游径是最长的国家风景游径，涉及利益主体众多，穿越地形多样，建设难度大，具备很强的可研究性；③北部国家风景游径被视为美国与城市交通连接最为便捷的风景游径，对中国具有重要的借鉴意义。

根据编制主体与规划内容等因素的判断，北部国家风景游径的规划文件可分为背景文件(Background Documents)、规划文件(Planning Documents)和建设指引文件(Guideline Documents)三个层面。限于篇幅，本文将选取部分具有代表性的文件进行研究分析。

（二）

规划文件研究

1.背景文件解读 — 《北部风景游径最终环境报告》

《北部风景游径最终环境报告》(以下简称《游径报告》)是由美国中央湖区域办公室(Lake Central RegionalOffice)、户外娱乐局和内政部于 1975年编制的法定规划，这份规划文件便是《游径法案》规划框架下的可行性研究。这份报告是为了建议国会授权北部风景游径为国家风景游径而编制的，以确保内政部获取对游径进行深化设计与管理的权限。

《游径报告》的内容包括正文、附件和一张核心规划图。其中，核心规划图主要对游径路线和途经区域等关键要素进行图示表达。值得注意的是，图 2中所示的游径路线是一条10英里宽(约16.09km) 的走廊，这给后续的深化选线提供了范围；正文共分为九章，其中第一章、第二章和第三章是主体内容。

《游径报告》的第一章主要对北部风景游径系统的各个构成部分进行简述，包括游径路线、设施、可达性及维护等方面的内容；第二章对游径周边区域的环境进行说明，包括对地势、植被和土壤等各种要素的分析，并以图文结合的表达方式，以州为界线对游径进行分段；第三章对游径开发与使用过程中会对环境造成的影响进行说明。总体而言，《游径报告》不仅关注游径的路线规划，还十分注重对各个方面(经济、社会和交通等)环境的影响，内容综合且较为灵活。

2.规划文件解读

(1)《北部国家风景游径管理与使用综合规划》。

《北部国家风景游径管理与使用综合规划》( 以下简称《综合规划》) 是由美国国家公园管理处(National ParkService) 于 1982 年 9 月编制的法定规划文件，是《游径法案》规划框架下的综合规划。这份规划文件的制定目标不仅在于给所有合作机构和私人团体提供游径路线、开发与管理的指引，还向国会明确了对北部风景游径的管理要求。这份规划旨在设立一个各利益主体合作的共同目标，而这个共同目标的设立是出于游径建设概念转变的需求，即由联邦获取土地主管开发的模式逐渐向联邦政府与州政府、地方政府及私人共同合作开发管理模式的转变。

《综合规划》包括正文和附件两部分，正文第2章和第3章是主体，分别对游径路线及开发管理策略进行了说明。附件C是主要规划图，其分为总索引图和区域规划分图(图3，图4)；区域规划分图共有74张，按1∶250000的比例绘制，图号编码由东向西排序；图中用具体路线和廊道两种要素描绘了北部风景游径的具体路线，同时也表达了娱乐节点、历史节点等重要的点状要素。

《综合规划》第二章解释了北部风景游径的具体路线是如何确定的，同时也指出游径未来选线可根据实施情况进行改变的技术可能性，并在州层面对游径的途经区域进行了文字说明。《综合规划》第三章对北部风景游径的统筹和管理进行了阐述，主要包括对《游径法案》的内容回顾、与其他机构的合作管理构建、游径的管理政策要求、国家公园管理处的总体管理职责。值得注意的是，因为国家公园管理处认为当时不应该过多地影响其他机构的游径管理政策，特别是现状游径的管理政策，所以游径管理政策内容基本涵盖了当时所有的管理政策，游径的其他管理机构不需要对纳入北部风景游径的路段进行过多管理政策上的调整。总的来看，该文件的内容较为全面，重点也较为突出，同时又不失必要的细节。

(2)《最终游径规划 — 密歇根州肯特郡》。

《最终游径规划 — 密歇根州肯特郡》( 以下简称《肯特规划》) 是由美国国家公园管理处于 1995 年 1 月编制的游径规划。虽然《游径报告》与《综合规划》都对经过肯特郡的游径路线进行了规划，但是由于路线过于粗略难以实施，肯特郡道路与公园委员会 (Kent County Road and Park Commission)便于 1990 年 6 月向美国国家公园管理处提交了深化具体路线的技术指导的请求。美国国家公园管理处随后组织了由核心机构和徒步爱好者所组成的规划团队对游径具体路线进行规划。该规划的贡献体现在把所选游径方案的环境评估信息提供给当地，保证了游径更好的建设和维护；鼓励公众参与到游径的开发与管理当中，形成了游径的“领养计划”等成果。

《肯特规划》包括正文及附件两部分。正文部分包括了环境说明、现状游径描述和最终规划方案说明等内容。附件部分的区域规划图表达了首选规划方案、备选规划方案与规划选址廊道，在提供具体路线的同时很好地兼顾了路线设置的灵活性(图 5)。总体来看，该规划文件很好地清除了游径在地区层面的实施障碍，推动了游径局部路段的连通和建设。

(3)《北部国家风景游径 — 针对1982 年综合管理规划的威斯康星州与密歇根州的边界修订》。

《北部国家风景游径 — 针对1982年综合管理规划的威斯康星州与密歇根州的边界修订》(以下简称《边界修订》)是由美国国家公园管理处于 2013 年编制的规划。该规划旨在通过重新制定游径路线，解决土地权属与管理使用随时间变迁所带来的困难，包括给未来该路段的建设提供指引、协助志愿者与其他合作伙伴集中努力的方向。

《边界修订》包括正文与附件两部分。正文的第二章将修订路线与原定路线进行了对比，并以图文结合的方式进行说明。值得注意的是，在《边界修订》的首选方案规划图中没有表达具体线路，而是以廊道这类范围要素进行表达，这给游径的建设实施提供了更大的灵活性，意味着游径规划逐渐由“控制型”规划转向“引导型”规划(图6)。

(4)《北部国家风景游径 — 佛蒙特州阿迪森郡可行性研究、通廊规划与环境评估》。

《北部国家风景游径 — 佛蒙特州阿迪森郡可行性研究、通廊规划与环境评估》( 以下简称《佛蒙特规划》) 是由米德伯理土地信托机构(MiddleburyArea Land Trust)联合美国国家公园管理处于 2013 年编制的规划。《佛蒙特规划》规划了一条能够把北部风景游径从起点 ( 纽约州克朗波因特 ) 连接到佛蒙特州的阿巴拉契亚游径的机会廊道(Opportunity Corridor)，并对其可行性进行了评估。该规划为国会提供了所有北部风景游径延伸至佛蒙特州的相关信息，确定了游径延伸段的具体位置与路线，分析了游径延伸段的建立对周边自然与人文环境的潜在影响。

《佛蒙特规划》分为正文与附件两部分。第四、五、六章为正文主体部分，第四章对首选方案和两个备选方案 (包括保持原样 ) 进行了描述 ( 图 7)；第五章从区位、地理土壤、湿地水质量、空气质量、视觉资源、植被与野生动物、人文资源、社会经济等因素对阿迪森郡的整体环境进行了说明；第六章就每个方案对上述环境因素可能造成的影响和冲击进行了阐述。附件部分对首选方案廊道的具体路线进行了分段的详细描述，并摘取了部分《北部风景游径设计、维护及建设手册》的主要内容作为游径建设标准。该规划成功地将北部风景游径与阿巴拉契亚游径连接，极大地促成了美国国家风景游径的“网络化”格局。

3.建设指引文件解读 — 《北部风景游径设计、维护及建设手册》

《北部风景游径设计、维护及建设手册》( 以下简称《游径手册》) 是由美国国家公园管理处于 1996 年所编制的规划指引文件。《综合规划》曾提到由于游径地方管理主体的性质各有不同，当时并没有对游径的一致性(Consistency)做出硬性规定。然而，随着游径使用强度与人群的不断扩大，主管部门意识到保持游径的一致性越来越重要。《游径手册》的编制目的正是为了实现北部国家游径外观上的一致性，增强游径的公共辨识度，为游径建设提供了工作标准。

《游径手册》分为正文与附件两部分。正文第二章介绍了美国农业部的林务署(USDA-Forest Service)所制定的娱乐活动分类(Recreation OpportunitySpectrum，简称“ROS”)，并将原有的6种ROS分类结合北部风景游径的特点简化为4种ROS分类。正文部分的其余章节则根据游径不同的ROS分类制定了不同的标准，并以图文结合的方式对游径的施工设计进行了详细说明，第十章甚至对如何选择合适的施工工具进行了说明。值得注意的是，文件中大部分设计图示不仅展示了正确的做法，还展示了错误的做法(图8)，有效地避免了游径实施建设中一些常见错误的发生。

整体来看，《游径手册》所具备的内容广度和深度都能让其被视为游径规划的示范文件，特别是一些细部的考究显露了美国游径规划中的“匠人精神”，对北部风景游径整体风貌的统一起到了至关重要的作用。

四

北部国家风景游径规划的特征

（一）

时间跨度长的持续型规划

从北部国家风景游径第一部规划文件《游径报告》到最新的《佛蒙特规划》，北部国家风景游径的规划经历了 38 年的历史，平均每隔5年编制一份规划文件。北部国家风景游径规划的编制时间也相对灵活，既有一年内同时编制两部规划的情况，也存在两部规划最长相距16年的情况。在风景游径的规划建设过程中，不乏对游径财政投入持反对意见的人，但美国政府仍坚持对风景游径进行财政投入，并在规划文件中向反对者们强调：“风景游径是一项重要的基础设施建设和投资。”正因为美国在游径规划上持续投入创造力、财力与人力，美国国家风景游径才能在全世界长期处于领先地位。

（二）

作为开发管理依据的引导型规划

风景游径规划有着灵活多样的开发管理政策。首先，游径规划承认土地私有制条件下游径路线选址的不确定性，因此其游径选线的基本单元为廊道(Corridor)，即“与游径相关联的地理、生物因素集群等的集合”，廊道的宽度为 1 ～ 5 英里 ( 约 1.60 ～ 8.05km)，甚至更宽，这个宽度给游径提供了可能获取土地与合作对象的区域范围，形成了规划选线控制和建设实施开发相结合的双向选线系统。从后期的建设实施看，双向选线系统在提供建设指引的同时也给施工人员留有更多建设的自主空间，避免了传统道路蓝图式规划过于僵化的问题。其次，指标控制也是开发管理政策的重要方式，如路面宽度、坡度控制等；指标控制又分为建议性指标和符合性指标、上限和下限两类，在这两种分类的综合使用下规划既能根据当地条件留出一定的操作空间，又能引导游径在外观上达到大体的一致。

（三）

凸显空间特征的综合型规划

美国风景游径的综合型空间规划包括 4 个方面的核心特征：①比选性，即所有涉及到北部风景游径规划选线的规划修订文件都会同时提供多个选线方案，通过对每个方案的评估分析选出首选方案，且首选方案必然具有相当的空间合理性；②地理性，即强调地图的应用，每份规划文件的规划图都会以地图的形式表达，并且会对地图的符号进行详细说明；③可互通性，即各份规划文件的内容互有借鉴，具体体现在规划逻辑的相似性与规划纳入的及时性；④整合性，即游径规划涵盖了与游径周边土地相关的要素，包括物理环境、社会环境、经济环境及各类利益相关者。

（四）

专人领导的责任型规划

美国北部国家风景游径的最高负责人汤姆.吉尔伯特(Tom Gilbert)对游径的成功规划和建设起到了重要作用。汤姆于1972年作为“户外娱乐局”的新员工参与了《游径报告》的编制，随后被美国国家公园管理处任命为北部国家风景游径的最高负责人，全面负责北部国家风景游径的规划建设组织工作，并任职至今。汤姆将其一生都投身到了美国国家风景游径的建设事业当中，不断为游径的规划建设献言献策。这种专人领导的方式保证了游径各层面规划的统一，确保了规划主管部门内部的高效运转。

五

启示

在人们生活和消费观念均发生转变的背景下，徒步运动已成为大众化的体育运动，结合当前中国关于加快发展体育产业，促进体育消费的战略要求，推进风景游径系统的建设有助于体育产业从供给侧发力，培育新的经济增长点。同时，随着中国新型城镇化的推进，风景游径规划也有助于改善中国城乡空间结构，建设宜居城市和健康城市。就风景游径发展共性及相关技术问题而言，美国风景游径规划对中国具有相当重要的启示意义。

（一）

顶层设计：构建核心规划体系

美国《游径法案》所构建的可行性研究与综合规划的二元规划体系是风景游径规划的基石，是实施风景游径部署的重要保障。当前中国的游径实践十分零散，已有的实践和研究仍较多集中在国家公园或地级市等长度较短的游步道上，远远无法满足国家游径系统所需要的规划实践支撑。考虑到中国的自然文化资源丰富，拥有良好的风景游径开发基础，中国应把风景游径系统视为一项重要的城市基础设施，构建中国风景游径的核心规划体系。对此，国内的游径研究者提出应尽快推动相关法律法规的建设。通过立法，一方面在各个层面明确国家风景游径系统的重要性，树立和增强国家风景游径系统的影响力；另一方面，推进国家风景游径管理法规的制定，让风景游径建设有法可依，有据可依。

（二）

规划管理：强化指引标准分类

徒步游径的目标人群较为广泛，人群需求也不尽相同。针对这些不同的需求，美国北部国家风景游径在《游径手册》中引入了4种ROS分类(城市型、郊野和自然廊道型、半原始型和原始型)，并与不同条件的游径相对应，这种技术手段很好地回应了群众对游径活动的不同需求。例如，原始型的游径建设标准对路面宽度、坡度和铺装等要素均不做任何硬性要求，最大程度地保留了游径的原生环境，能充分满足专业徒步爱好者的挑战需求。而城市型游径对路面宽度、高度和坡度做了低限要求，完全能够满足市民户外健身的一般需求。

鉴于风景游径的标准分类直接影响到其实施效果，笔者建议在进行游径系统建设前，应编制相应的研究报告，其内容包括：①明确风景游径的主要分类及目标人群；②依据目标人群需求甄别各类风景游径的设计要素；③研究各类设计要素的设计原则及设计要点等。由于中国东西部地形差异明显，设计要素宜采用具有弹性的指标体系，在总体规划层面不必要求指标的严格统一，因地制宜地进行标准制定。通过扎实的基础研究，提出创新的指引标准分类，将有效引领中国的风景游径实践。

（三）

协调组织：明确主管部门牵头

美国北部国家风景游径的所有规划文件都反复强调北部风景游径是联邦政府、州和地方政府、公私团体、土地所有人等多方主体的协作成果。以《佛蒙特规划》为例，在《游径报告》的规划编制过程中曾探索过几种将北部风景游径与阿巴拉契亚游径相连接的方案，但最后都被绿山俱乐部(Green MountainClub，简称“GMC”) 以担心连接会加剧佛蒙特州现状游径的过度使用为由而驳回。在北部风景游径被授权成为国家风景游径后，美国国家公园管理处的领导与员工坚持与GMC的领导进行不定期的会晤，商讨北部风景游径与阿巴拉契亚游径连接的可能性，这些努力最终造就了 2013 年《佛蒙特规划》的编制完成。

考虑到目前中国规划管理机构存在部门多、协调难的困境，风景游径的实施建设需要政府部门的大力支持。笔者建议可借鉴美国的游径管理办法，在国家林业局或其他相关部门下设风景游径的专门管理机构，统一组织跨区域的风景游径规划。同时，要坚持以目标为导向、空间为核心，建立主管部门与地方相关部门之间的长效合作机制，并需特别考虑对各省、市管理技术规定、财政计划、规划设计标准之间差异的协调。只有通过主管部门牵头、地方相关部门助力的方式，才能实现风景游径规划的协同创新与多方共赢。

文章全文详见《规划师》2017年6期

《美国国家风景游径规划实践及其启示》

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