倪鹏飞：引导好空间扩散力，促进更多的城市区域跨越中等收入门槛
The following article is from 搜狐城市 Author 陈亚辉
2020年10月21日，《中国城市竞争力报告》（以下称报告）由中国社科院（财经院）正式发布，从2003年算起，这已经是报告走过的第18个年头。
在中国经济发展格局风云变幻的18年里，这个可能是覆盖了中国最全城市的报告。能坚持近20年且不断进化，本身就值得研究，遑论其中记录的中国城市发展规律及反映的新趋势。
中国北方经济为何不断衰退，还能翻盘吗？城市发展的“马太效应”如何破解？未来又有哪些新的发展机遇？
……
目前中国城市发展格局的重大变化、发展规律以及发展问题，报告中都有所记录，甚至开出了“药方”。对此，搜狐城市邀请报告领衔人，中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞进行深度访谈，一起聊聊报告的前世今生和中国城市发展的重要议题，以下为访谈实录。
01 从博士论文到沸腾中国的评价报告
搜狐城市：当初做《中国城市竞争力报告》的契机和初衷是什么？
倪鹏飞
《中国城市竞争力报告》第一次正式发布是在2003年，但是做城市竞争力研究是从1997年就开始的，到现在已经23年了。
当时很多人在做企业竞争力研究，关于城市方面的还没有。正好我的博士生导师郝寿义老师到天津市政府部门任职，提出能不能做一个城市方面的研究， 所以1997年开始先做了天津和其他重要城市的比较。
后来1998、1999年开始，我的博士论文就确定了这个选题。2000年毕业的时候我来到中国社科院工作，恰逢中国城市化发展开启加速。
当时国家已经经历了90年代的对外开放、工业化的引领，到了2003年左右，中国开始了一项重大变革——土地制度改革。土地招拍挂、城市经营就变得很重要了。
其实由于分权化财政制度及其改革加上以经济为中心的考核制度，改革开放之初城市之间的竞争已经开始并变得日益激烈，当时主要围绕招商引资进行竞争，之后就进入土地城市化的阶段，城镇化也开始加速。
2000年，当时的上海市长徐匡迪提出要提升上海的国际竞争力，上海社科院就出了一篇上海和其它重要城市比较的文章，受到全国其它地区的关注。我到社科院之后，将在博士论文期间形成的城市竞争力比较的研究成果发表在《经济日报》上，引起了非常强烈的关注，报纸的编辑跟我说电话都打爆了，很多省市的媒体、政府部门来咨询。正好社科院的文献出版社在做皮书，提出能不能合作，就这样，2003年的第一份报告就出来了。
搜狐城市：当时的反响如何？
倪鹏飞
第一份报告的主题是“推销，让中国城市沸腾”，报告出来之后好多人跟我说，是你们的报告让中国城市沸腾了。
当时的报告发表后，因为样本达到200个城市，经过媒体传播，产生的影响更大，有家门户网站做成专题在首页挂了几个星期，点击有一千多万，那个时候我甚至还不会上网。
网友的谈论非常热烈， 争议也很大。因为有一些在这之前还不太有名的城市在报告里排名很高，像东莞、宁波等。当时还有一个显著的特征就是东北很多指标排名很低。
在改革开放之前以及初期，东北的城市表现还不错。但是随着国内市场的饱和，特别是沿海地区占据了招商引资、跨国公司的转移的机会之后，民营企业迅速崛起，那些资源枯竭、国企改革滞后的城市就变得艰难了。
所以那个时候竞争力报告给了大家一个非常强烈的印象，就是这个评价刷新了人们对城市格局的认识。在此之前人们都是按照人口规模和行政级别来评价城市的，很多中西部的重要城市、中心城市排得很靠前。但我们的报告按照经济活力、经济增长、就业人口等排名之后就不一样了。
搜狐城市：您如何看待如今市面上城市评价报告以及排行榜林立的现象？
倪鹏飞
我觉得是一个好事情， 但是需要大家理性看待，不要太看重也不要太轻视。
每个深入研究的报告都基于一定的视角，有自己强调的重点 。很多报告通过研究发现了影响城市、企业发展的因素，然后把它量化成指标，它可以激励、引导城市的决策。一些报告中的建议还可以给主政者做决策参考，它是把理论转化为实践的最好的途径。
比如我们的报告中的将某些未来趋势中重要的方面作为重点评价，城市政府就会重视这方面工作，一些城市如果某些方面有些低，他们就可能分析原因想办法加以改进。据我了解，不少省市也会用它作为评价下级政府工作的的一个参考资料。
除了民间的评价体系，官方也会有评价体系也考核标准。比如文明城市、卫生城市、森林城市等，特别是全国文明城市的评比，对中国城市化进程的影响，城市面貌的改善相当深远。
所以我觉得不管是民间还是官方的，评价和排行榜多起来是一件好事。虽然报告多了之后，导致人们注意力分散，会在一定程度上削弱我们的影响力，但我也乐见这种评价体系的丰富对城市发展带来的正向作用。
当然，也不排除有一些鱼龙混杂的榜单，但那种是不可持续的。
02 城市发展过度分化是全球性问题
倪鹏飞
在城市发展过程中，存在一定的分化是合理的，也是允许的。但是若分化过度，出现“马太效应”，这就是一个特别大的问题。从我们了解的情况来看，本世纪以来，全世界加入全球化的国家都出现了区域和城市分化的问题。
以中国为例，东北以前很强，但现在下降很厉害，甚至整个北方都在下滑。美国也是一样，像硅谷所在的城市，经济相当有活力，而东北地区的底特律衰败严重。日本、加拿大都有同样的问题。城市发展过度分化是全球性的问题。现在出现的反全球化浪潮也与此有关。
分化一是阶层之间的分化，二是地区之间的分化。
搜狐城市：中国的问题到了什么程度？
倪鹏飞
中国总体上是发展中的问题。中国城市整体还在增长，绝对下降的很少。当然有些地方的人口存在下降的情况，但是经济绝对下降的很少。主要是全球产业调整，导致的人口重新组合导致的分化。
但是我认为：“马太效应”不是城市发展的必然现象，它在一定的市场失灵的情况下，加上一定的外力作用的情况下，才有可能发生。正常情况下城市发展不会导致过度分化。
搜狐城市：为什么呢？
倪鹏飞
因为空间的发展，它是两个力量作用的结果，一个是聚集力，还有一个是扩散力。聚集到一定程度，它必然要扩散，这是空间经济发展的规律。
比如在一定的区域内，聚集有利于节约成本，有利于互相匹配学习和共享，就能达到1+1>2的效果。但是聚集过度了就会出现负外部性。出现环境污染、交通拥挤等城市病。在这种情况下，市场主体就有可能外溢、扩散。
按照这样的规律，某一区域就会保持最优的规模。当出现过多聚集的人口和企业，它会出现向外扩散，向外转移。但是向外转移需要政府向外先扩散公共产品以支持，当市场主体想要向外转移，而转移的公共产品条件不能满足的话，转移就无法发生。
举个例子，当城市环境污染，出现城市病，居民和企业想对外搬迁，但是如果孩子的教育、医疗资源不对外搬迁，这些人就不愿意去。
从市场主体的角度，聚集到一定程度是有可能向外扩散，但扩散需要公共服务的支撑，公共产品的支持。如果公共产品跟不上，甚至逆向调节的话，就有可能出现马太效应，甚至还有可能就会实现双输。一方面中心城市、大城市周边地区产业收缩、人口流失、出现贫困，另一方面中心城区城市病严重。
但现在中国出现了一些非常好的苗头。
邓小平很早的时候提出，要先让一部分人富起来，先让一部分地区富起来，然后再带动大家共同富裕，带动更多的地区共同富裕。从空间经济学的视角看，这是符合发展规律的。我们过去经济的发展，从空间发展的规律来看，就是开始的时候先在一个点发展的，即聚集。
例如深圳就是把全国、甚至全世界最好资源都集中那个地方，然后把它发展起来。发展起来后就有可能是出现扩散。先是局部扩散，然后再是全面扩散。
实际上几年前已经出现了这种扩散，这是一个非常好的势头。经常有人问，中国能不能跨越中等收入陷阱，从现在空间经济发展的角度我可以告诉你，能跨越。或者说至少有这个迹象。
没能跨越中等收入陷阱的典型地区就是拉美，拉美就是先聚集，但没有实现扩散，直到现在他还是二元结构的。中心城市、几个大城市发展特别好，除此之外的地区都特别贫困，特别破败，但是中国已经出现了可喜的扩散。
03 中国从空间层面出现跨越中等收入陷阱的大趋势
搜狐城市：具体表现是什么呢？
倪鹏飞
具体表现就是出现了空间的扩散，目前许多人注意的是聚集，但是我们观察中国空间发展经历了分散聚集和集中聚集之后，开始了聚中有散或者局部扩散，这个扩散正在让更多的区域向已经跨过中等收入门槛的城市和地区一样陆续跨过中等收入的门槛。从大的角度来看，我有四个层面的观察。
第一从区域上来说，东部向中部扩散。虽然存在的南北的分化，但是我们注意到东部向中部扩散非常明显。现在中部崛起是四大战略中最成功的，无论是从经济增速，还是人口的回流、产业的转移，都反映出中部崛起了。
中部崛起实际上就是东部向中部扩散，东部的中心城市向中部扩散了，这个是不争的事实。
东部和中部的人口加在一起达到9亿，占中国人口的主体部分，如果它们能一起跨越中等收入陷阱，那中国就很容易跨越了。如果中部能够成功，那接下来再扩散，西部和东北部也有可能了。
第二个是一线城市向强二线城市的扩张。最近武汉、南京、成都，甚至是合肥、长沙、郑州、西安，基本上是跨越式的发展。这就是这个第二个扩散，就是一线城市向强二线城市扩散，慢慢的会向二线城市，接下来会向三线城市、四线城市扩散。慢慢的，从城市层级的层面，也会形成从点到带到面的带动发展趋势。
还有一个就是中心城市到周边扩散，这就是大家经常讨论的城市群、都市圈的发展。首先从大的层面来说，其它地区的人口会到城市群和都市圈居住，是个聚集的过程，但都市圈和城市群的发展不仅仅是聚集。从小的尺度来说，它是扩散，是中心城市区的人口和产业向周边的扩散。
中心城市的人口转移，产业退二进三 ，向周边地区扩散，才使得周边地区能够发展起，才能够城市群、成都市圈的局面。
我们的数据显示，目前长三角和珠三角这两个城市群特别明显。中心城市的经济增长没有周边城市快，也就是说周边城市的增长速度超过中心城市，就是资源向外扩散导致的。
第四个就是城市对乡村的扩散。虽然不是全面扩散，但也已经出了一些迹象。一些地方城市周边的农村地区快速发展以及郊区化，就是扩散。未来这些地区将成为城市地区。它虽然名义上是农村，但实际上已经像城市一样了。基础设施、生活方式、公共服务都和城里一样，只是它的自然风光还像农村。
这四个层面的扩散，现在是进入了一个局部的扩散阶段。从原来的都向中心点聚集，到现在的局部扩散阶段。这一步如果能够迈得稳迈得准的话，下一步全面的扩展，就有可能出现。
之前很多学者过度强调发展大城市，强调聚集的效应，我对此非常担心。因为一些地区已经出现过度的聚集，出现城市病问题。不过目前已经出现了十分重大十分积极、十分可喜的局部扩散，只是我们目前有些政策还在阻止了这个可喜的扩散，这是我们特别重要的研究发现。因此，我特别呼吁：要顺应空间发展的规律，保护好、引导好这些扩散的趋势，让更多的城市和区域跨过中等收入的门槛，从而让整个国家迈向全面现代化。
04 要防止现有政策打断扩散的趋势
搜狐城市：怎么阻止的呢？
倪鹏飞
行政权力在分配的公共服务、公共产品的时候存在一些问题。现在大家都说基本公共服务，事实上老百姓不仅需要基本公共服务，老百姓更想要的是优质公共服务，优质基础设施。
但优质公共服务、优质基础设施还集中在那几个点，在中心区里边。不但不对外扩散，还借口中心城市、中心地区人口多，然后加码。这样问题就会越来越严重。
所以现在如果还强调聚集，就有可能打破从聚集到扩散的过程。本来市场主体想要对外扩散，但中心城区还在加码优质资源，那就会打破这个趋势。
不能简单的把人口和不合理的公共服务挂钩，这样“面多加水，水多加面”肯定会出现马太效应甚至中心区与周边区的“双输”。
搜狐城市：应当怎么匹配呢？
倪鹏飞
首先确定好合理的城市人口规模。形成城市群、大都市区、城市、城区等多形态嵌套的国家城市体系。规划必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模，再确定随后的各形态规模，不能竞相扩大。
搜狐城市：什么样的规模才算“合理”的规模呢？
倪鹏飞
可以参考规模位序应大致遵循“齐普夫法则”，分别确定城市群、都市圈、城市等不同形态的人口规模体系。齐普夫法则通俗的理解，就是一个地区第2、3、4大城市（或者城市群、或者城区）的人口数量，应大致分别是第1大城市（或者城市群、或者城区）人口数量的1/2、1/3、1/4。要是按照这个基准的话，规划的时候就更加清晰了。然后根据人口规划调整和匹配公共产品，进而产业实现市场化导入。
搜狐城市：您对目前出现扩散的现象变成趋势的前景有什么预期？
倪鹏飞
我相信中央决策会洞察到这个迹象。实际上高层的一些讲话已经与我们研究有很高的契合度。
搜狐城市：那周边城市、小城市能不能采取一些措施加速这个趋势的到来？
倪鹏飞
一个是要靠市场的自然选择，一个是要有政策的安排，现在核心的问题是政策层面。
首先第一步是规划，没有规划肯定不行。但是规划之后得有配套措施能够和政策匹配。如果是没有政策匹配，光有规划就不可能实现。
以北京为例，北京市在2002年就提出“两轴两带多中心”的规划。但目前一个中心区独大的状况才略有改变。“两轴两带多中心”没有实现，这就是政策落实的问题。
我之前也建议建立大北京都市圈，发挥它的经济功能，带动北方经济的发展，这与疏解核心区的非核心功能不但不矛盾而且是相互促进。
05 北方想“翻盘”要培养多个增长极
搜狐城市：目前城市发展还有一个趋势，在您的报告里也有体现，就是北方的放缓。为什么会出现这样的情况呢？
倪鹏飞
是的，刚刚提到的城市发展的分化还有一点就是南北分化。为什么会出现，先是东北，现在整个华北都有下滑的迹象呢？主要是北方的增长极，中心城市都没有发展充分。
我在竞争力报告里有一个提法——北纬31度线，即“构筑中国高质量发展的长江防线”。从综合经济竞争力排名角度来看，在北纬31度（长江线）以北地区总体都在下降，而东北、华北地区下降的幅度还很大，北方城市平均下降了6.2位，南方城市上升了6.6位。这表明放缓在北方加剧的同时，放缓还在向南推进，直逼长江线，也就是北纬31度这条线。北方只有一个北京表现的特别优秀，也只有这一个最强大的经济发动机。
北方要应对分化不能普遍发展，只能先重点发展。先把几个经济发动机发展起来，并且保持下去。目前最重要的，北方这个最强大的发动机要加大马力而不能熄火了。
搜狐城市：北京这个发动机目前有这个忧虑吗？
倪鹏飞
从去年开始，北京的财政收入增长不快了。北京掌握了全国1/3的高端资源，金融资源还超过1/3，是要承担带动北方的发展的职责的。北京的经济增长还可以，能达到全国平均水平，但财政收入还是挑战很大。
搜狐城市：北方还有翻盘的可能吗？
倪鹏飞
北方要翻盘，还是我刚刚说的，要重点培育几个“发动机”，然后发挥它的经济带动功能。另外市场化很重要，南方和北方的博弈是市场力量和和行政力量的博弈，这是它们最大的区别之一。
我在调研过程中发现，北方的很多分化是政策导致的，不像南方很多是市场导致的。还有一点刚刚提到的，南方地区最初的发展是依靠外资，依靠跨国公司产业转移带动经济发展、就业和收入。
2003年之后，北方并没有得到很多产业转移，但是在激烈的城市竞争中它又找到了一个新的推动经济增长的方法——土地城市化、基础设施投资。
一些地方依靠基础设施投资增长很快，尤其是靠政府固定资产投资，靠土地融资的杠杆来推动。同时依靠重化工产业，导致环境污染严重。
但是现在城市发展到了一个新阶段，要控制风险，提高环保标准了。过去的发展模式不能继续沿用了，增长就有可能放缓。天津为什么下滑厉害，就跟严格执行环保标准有关。但即使这样也要严格执行，因为“黑色GDP”也没什么价值。
所以说，既然城市发展是从点到面的过程，是先极化，后扩散的过程。北方地区还没完成极化还要先继续完成极化，重点培养几个增长极，在增长极里改善营商环境，发展实体经济，这也是可行的，因为这些中心城市区域的基础设施和公共服务条件还是很好的。同时，现有的增长极在疏解核心区的非核心功能时要遵循空间发展规律，做好配套。
06 未来15年中国的城镇化将更加智能
搜狐城市：十九届五中全会中提到一个目标“2035年人均GDP达到中等发达国家水平”，这个目标实现之后，中国的城镇化会和现在有什么不同？
倪鹏飞
首先城镇化率会超过70%。然后城市人口增量主体变成大学生，即我们提出的“聪明的人口城市化”。农村人口通过考大学转移到城市里边，过去那种打工进入城市的情况逐渐减少，甚至基本消失。
存量方面，没有解决户口的农民工，半城镇化的人口，变成真正的城市人口。
以后城市管理面临的最大的情况就是，高素质的人口向中心城市、向都市圈、向城市群聚集。同时另一方面打工的人口回流，少量回到农村，大部分回到他的家乡的城市，回到小城市、小城镇 。
经济层面就是服务化、智能化，下一步发展肯定是服务。尽管我们说制造业很重要，但是毕竟经济发展过了重化工业阶段，城镇化也到了后期。很多人流入到城市，在城市里他们要相互服务，服务业的空间非常非常大。当然制造业虽然比例下降，但是规模还在继续扩大。
还有就是智能化，或者数字化。由于数字经济、数字技术改变了原来的产业，又催生了很多新的制造业和服务业。
从产业链的角度，是从产业全球化向中国的“全国化”转变。我们提出了一个和全球化的相对的概念，就是全国化。意思就是产业链在全球布局的同时，也在进行新的调整和布局，一些产业会形成全国一条龙的产业链格局。
总结起来就是“数字的城市化产业”和“聪明的城市化人口”。然后第三个就是“智慧的城市化更新”。
目前大规模的城市土地的扩展已经结束，发展主题变成盘活存量，优化结构。有些地区还要进一步提高经济密度，但最重要的就是要进行城市的更新和改造。
目前最重要的更新改造就是数字化和智能化，接下来未来15年肯定要做这件事。家庭的基础设施、公共服务，城市家庭的私人的服务，都需要智能改造、自动化改造。
还有城市空间方面，将会形成多层嵌套的城市体系。从全国的层面来看，会形成多个城市群，城市群中有都市圈。都市圈中又会有中心城市，次中心，再次一级城市，他们都能够互相协协调，但是要把交通网络建设好。
未来15年，中国经济活动的区域将在聚集和分化中实现形态重新塑造。在城乡、区域、城市及城市内部都将呈现高端要素的聚集力主导和低端要素的分散力主导的组合，大尺度聚集力主导和小尺度分散力主导的组合。这将导致在各个空间尺度上，一些中心地区将快速崛起和扩散，另一些边缘区域将收缩和衰退。
（本文转载自搜狐城市微信公众号）
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作者：倪鹏飞 等
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