编译所｜灾害频仍，如何应对

Original 吉井博明碎金书坊 2023-05-18

编|译|所

2020年06期

吉井博明

灾害频仍，如何应对

在平时，人们不太能感觉到社会系统的存在；可一旦灾害降临，遭遇自家住宅倒塌、水电煤气供应中止等生活乃至生存困难，就会清楚地意识到自己的生活是靠社会系统支撑着的。换句话说，社会系统因灾害而可视化，成为人们“看得见”、“感觉得到”的存在。灾害相关法令是行政机关实施灾害对策——即所谓“公助”的相关法律规定。它所涉及的，是最重要的、却往往被人们所忽视的社会系统。那么，灾害相关法令经过了怎样的过程，才达到今天这样相对完善的程度的呢？

第二次世界大战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善……至于现阶段，日本应该更全面地做好应对必然会降临的大灾害的准备。

……

（1946年）南海地震以后，又有多次重大灾害袭击战后日本荒芜的国土。1947 年，凯瑟琳台风灾害导致利根河决堤，河水汹涌而下一直冲到东京，造成1930 人死亡或失踪和重大经济损失。据说日本这年公共事业费中有35% 用于灾害相关经费（雨森常夫，1949 ）。翌年，即1948 年，爱澳台风与福井地震相伴而来，那年自然灾害造成近5000 人死亡或失踪。1949 年，台风灾害造成重大损失；1950—1951 年台风依然频频光临，毫无撒手之意。二战结束后的十来年里，日本在进入战后复兴轨道之前，接二连三地遭遇重大自然灾害，前一次灾害的复旧复兴尚未正式启动，后一次灾害又带来新的重大损失，这种悲惨状况反复重演（杉浦明平，1955 ）。其中，最惨重的是1953 年从近畿到九州大范围的集中暴雨造成的损失，那次灾害被称作“昭和28 年之灾”，死亡和失踪者3212 人，经济损失达到当年国民收入的10%（据说阪神·淡路大震灾造成的直接经济损失为当年国民收入的2% ）。

面对频频发生的重大灾害，政府在1949 年为确立水灾预防制度，强化水灾预防体制，制定了《水防法》。继而在1950 年，政府基于“灾害无法预知，一旦遭遇重大灾害，地方财政就会出现破绽”的认识，制定了“对于一定规模以上的灾害，其救助由国家全额支付”的“特例法”。在这一特例法中，公共设施的管理主体与复旧经费承担者不相一致，容易导致行政责任不明的弊病，所以在一年之后就被废止了（国土厅，1984 ）。取而代之的，是1951 年制定的《公共土木设施灾害复旧事业费国库负担法》，该法规定了根据复原原则和符合地方公共团体的财政力量的负担率。可是，在之后的每次重大灾害中，该《国库负担法》规定的救助制度都会发生救助不完善、不充足的问题，所以几乎每年都要另外制定特别措置法。其中，最严重的是昭和28 年（1953 年），那年制定的特别措置法多达25 项。而让人感叹不已的是，这25项特别措置法中，竟有24项是议员立法，国会内设有水害地区紧急对策特别委员会，他们就承担起有关救助法的适当扩大、对受害农林渔业人员等的融资等特别措置法的讨论和制定。

伊势湾台风的形成

1959 年9 月26日，伊势湾台风袭击了名古屋市及其周围地区，而这个地区此前几乎没有遭遇过严重的风灾水害。在前一年，狩野川台风经过伊豆半岛，而气象厅没能做出正确预报。但是这一次，气象厅正确地预报了台风走势。而包括名古屋市在内的伊势湾沿岸地区的大部分居民相信台风已经登陆，并且认为，即使台风来袭，因为有坚实的堤防，也不会有问题，所以都没考虑避难。大多数市町村和消防部门都没有呼吁居民赶快避难，个别市町村决定要向居民发布避难劝告，但因为风雨过大和停电，也未能及时把台风信息传递给居民。于是，风助水势，海潮冲毁了堤防，冲走了木材厂的林木，以海拔0米地区的居民为首，有5098 人死亡或失踪。

这次台风的受害地区范围极广，以东海地区为中心，从西部到北海道，都在这次台风灾害中遭受严重损失。伊势湾台风灾害震惊了日本国民，灾害对策受到举国上下的关注，被作为最重要的国政课题提上了议事日程。在这个过程中，人们意识到，这次台风之所以能造成如此惨重的伤害，其中重要原因在于：过去遭遇灾害时提出的很多问题都未得到解决，而这些问题在这次台风灾害中起到推波助澜的作用，使受害更为扩大。总结这次台风灾害中应急对策的主要问题，指出以下四点：第一，尽管气象厅及时而准确地发出了台风警报，但绝大多数地方都未对危险地区居民发出避难劝告；第二，名古屋市在灾害发生后，未能及时向自卫队发出援助要求；第三，通信联络手段不够完备；第四，对于高海潮和出水严重的危险地区，事先没有调查清楚，更没有公布。而在灾害救助方面，以“昭和28 年（1953年）之灾”时制定的特别措置法为基础，就公共土木设施灾害复旧事业中的国库负担、租税减免、失业保险给付等问题制定了26 项特别措置法。但是，围绕重灾区的确定，各地区都陈述本地区的困难，要求被认定为对象地区，争论非常激烈，致使大量精力都耗费在复旧之外的活动上。

日本静冈大谷川放水路

于是，有识之士们强调指出，有必要从根本上解决上述问题，并同时整合之前各次灾害中国会审议通过的诸特别措置法（据说相关法令多达250 项），形成体系化综合化的法律制度。这就推动了《灾害对策基本法》的制定。事实上，伊势湾台风灾害之前，日本学术会议和全国知事会都已经从不同角度向政府提出制定《灾害对策基本法》的建议，并就内容本身展开讨论。1960 年2 月，时任总理大臣的岸介信向内阁审议会发布指示，《灾害对策基本法》的起草工作就此正式启动。之后，该基本法草案在自民党灾害对策小委员会的讨论中，因其没有对各省厅相关权限做出明确规定，过于温和，内容也很不完备，而被退回。根据讨论意见，要求其在修改时增加以下内容：1. 给予当地知事以强力权限；2. 复原预算措置的自动化（即能够不必等待国会审议通过而自动实施）；3. 明确征用和调拨救灾人员和救灾物资的组织结构；4. 扩大警察、消防和自卫队在救灾中的职责范围，并将之置于救灾本部部长的统一指挥之下。此后，由于日美安保条约修正事件引发社会混乱，《灾害对策基本法》的讨论就暂时被搁置了下来，直到第二年即 1961 年的第36 届临时国会上才重被提起。那次临时国会也被称为“灾害国会”，会议集中审议《灾害对策基本法》草案，围绕谁是防灾责任主体（如是否有必要设置防灾厅，作为防灾专管机构等）、市町村第一领导在避难劝告及指示等应急对策上的权限、对受灾者个人的灾害补偿、复原费用上国家和地方的承担比例、改良型复原的合理性以及完善防灾对策等问题展开激烈争论。其中，关于在发布灾害紧急状态布告的同时，赋予总理大臣以包括限制物价等权力的强力权限这一条款，遭到在野党的强烈反对，他们认为这一条款会让人联想起二战前的戒严令布告。除了这一条款，其他内容都在同年10 月正式通过立法，而关于灾害紧急状态布告相关措置的条款在翌年（1962 年）也获得通过（吉井博明，1990 ）。

与《灾害对策基本法》同时通过的，还有两个重要法案：一个是对重大灾害后复原费用上国家和地方的承担比例做出规定的《重大灾害法》；另一个是推进水灾预防对策的《治山治水紧急措施法》。《灾害对策基本法》对灾害对策的基本方略和应急对策分别做了规定，《重大灾害法》就公共设施复原问题做了规定，《治山治水紧急措施法》对风灾水灾预防做了规定，也就是说，通过这三项法案，日本综合防灾对策体系初步构成。

日本海岸防护林

那之后，连续三十来年，日本很少发生大的台风和地震，灾害受害明显减少。从 1959 年伊势湾台风灾害之后至1995 年阪神·淡路大震灾之前，日本每年因自然灾害死亡或失踪者不超过1000人。正是在这样的背景下，日本社会经济顺利地进入快速而稳定的发展时期。

……

以上，对“二战”以来诸灾害相关法令的制定过程进行了回顾。下面，对其中的共同点，试作如下归纳。

第一，促使制定或修改灾害相关法令的契机，不是发生了大灾害，就是科学研究结果显示大灾害的发生正在逼近。而在平时，要修改灾害相关法令，或新制定灾害相关法令，是极其困难的。

第二，发生了大灾害或者大灾害正在逼近这类信息，只有通过各种媒体疾风骤雨式的集中报道，才会引起全体国民对灾害的关心以及对受灾者的同情（诸如“受灾者好可怜”、“说不定明天就会轮到我”这样的认识），并促使全体国民思考：应该为受灾者提供怎样的援助。

第三，防灾研究者以及相关领域的专家、学者等有识之士围绕受害为何会扩大、怎样才能减少受害、应该如何援助受灾者等问题发表的见解，通过各种媒体的报道，传到千家万户。……

上述各方面相互作用，构成灾害对策相关法令完善化的社会动力，推动着灾害对策中的国家责任的持续增大。

附：从天灾论到人祸论、再到共生论

二战结束后不久，重大灾害接二连三地袭击疲惫的日本。俗话说，“灾害在人们忘了它的时候又突然出现”，可为什么它年年都来日本呢？对此，人们抱着强烈的疑惑。战后，科学主义的思维方式（指对战前的精神主义进行反省，在科学地研究事物，了解其原因的基础上思考对策的思维方式）在日本逐渐确立。在这一过程中，人们不再像以往那样把灾害看作是“天灾”，而是接受专家学者以及媒体的观点，认为那实际是“人祸”，从而强烈要求政治和行政采取防灾对策。之后，随着河流治理、水坝建设以及绿化对策等的迅速发展，灾害大幅度减少，使人们相信：人类的力量不是可以成功地把灾害封闭起来吗？

但是，之后的事实又清晰地表明：灾害是不能完全克服的。洪水、海啸、地震、火山喷发可以在顷刻之间摧毁庞大而坚固的建筑物—当通过电视荧屏亲眼目睹诸如此类的灾害景象，人们不得不感叹大自然的威猛。其结果，人们又逐渐明白了一个道理，这就是不能把灾害简单地归结为“人祸”。而越来越多的人接受了一种新的观点：既然不能彻底杜绝灾害，那就只能在某种程度上接纳它、与它共生共存。就这样，人们的灾害观又实现了从“人祸论”到“共生论”的质的飞跃。

灾害共生论的出发点，在于对硬件承受力的有限性的明确认识。降雨量、大地摇晃程度一旦超过硬件的承受力，灾害就会发生。在承认这一客观事实的基础上，思考如何把受害控制在最小程度——这就是灾害共生论的核心。以2000年有珠山火山喷发为例，火山喷发之前，周围的市町都制作了灾害预测图，分发到每家每户；还在地区公民馆组织各种市民活动，对市民进行火山喷发灾害预防教育和防灾训练。火山喷发前夕，当地大学的火山观测所和气象台严密观测火山活动，及时发现喷火前兆，相关市町及时先后发出火山喷发紧急通告、避难劝告和避难指示。火山喷发之时，居民都已经安全避难，所以没有造成人员伤害。火山喷发沉寂以后，积极展开以“与火山共生共存”为目标的地域重建事业。上述一系列的做法，正是基于灾害共生论的实践。

灾害共生论的另一特点，在于强调灾害对策方面的居民个人和具体单位的自我责任，这也是灾害共生论的逻辑归结点。发生超越硬件承受力的自然现象时，要想把受害控制在最小程度，其责任最终只能落实在居民个人和具体单位。在灾害共生论的基础上，重新构建防灾对策体系，这将成为今后防灾的首要任务。

（本文节选自《灾害与社会1：灾害社会学导论》第二章，题目为编者所加）

灾害与社会 1：灾害社会学导论

﹝日﹞大矢根淳浦野正树田中淳吉井博明编著

蔡驎翟四可译

商务印书馆2017年出版

内容提要

《灾害与社会》是日本灾害社会学的集大成之作，本卷《灾害社会学导论》被称为整套书的“母体”，其他各卷的主题都孕育和萌芽于此。全书以“复元·恢复力”为基本视角，讲述了现代社会应对灾害的历史、灾害社会学的形成与发展；分析了灾害中的生命问题与心理问题、灾害信息以及灾后的生活与重建；探讨了近年呈现的灾害新风险和研究新领域。在灾害全球化的今天，这项灾害社会学研究具有很强的前瞻性和学术敏锐性，其论点对中国的灾害防治也极具借鉴作用。

作者简介

本书编著者是长期从事灾害社会学研究的权威学者。大矢根淳，日本专修大学教授，主要著作有《災害における人と社会》等。浦野正树，日本早稻田大学教授、早稻田大学地域社会及危机管理研究所所长，主要著作有《都市社会とリスク》等。田中淳，日本东洋大学教授，主要著作有《集合行動の社会心理学》等。吉井博明，日本东京经济大学教授，主要著作有《情報のエコロジー》等。

译者简介

蔡驎，日本一桥大学博士，上海师范大学教授。翟四可，上海交通大学日语语言文学硕士。

序

第一部分总论

第一章灾害社会学系谱

第一节灾害研究的成立和发展

第二节日本灾害研究的系谱和领域

第三节灾害社会学发展的两条路径：合理控制灾害应对与减少地区

脆弱性

第二章灾害和社会应对史

第一节灾害社会学的回顾和展望

第二节日本灾害社会（科）学的先行研究