微课堂27 | 王欣新：破产程序中管理人的职责及其监督

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作者简介：王欣新  中国人民大学法学院教授、博士生导师；中国人民大学破产法研究中心主任；北京市破产法学会会长，山东省法学会企业破产与重组研究会名誉会长；全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员；最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问；联合国国际贸易法委员会第五工作组（破产法）中国代表团成员。 

各国破产立法多以列举方式规定管理人的职责。大多数国家的立法均采取狭义的管理人概念，将管理人的活动限定在破产清算程序中，所以对其职责也仅是从破产清算的角度设置。这一点是与我国现行《企业破产法》不同的，在比较、理解管理人职责时要加以注意。本期微课堂邀请王欣新教授对破产法中关于管理人职责及其监督的规定进行解析。

一、管理人的职责

从国外的破产立法情况来看，管理人的职责主要是行使对破产财产的管理权与处分权。我国《企业破产法》在第25条、第26条、第69条等条款中，对管理人的职责作了具体规定。《企业破产法》第25条规定：“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。本法对管理人的职责另有规定的，适用其规定。”本期微课堂，我们进行逐项的分析。

（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料

这是管理人就任后的首要工作，目的是在债务人因破产程序启动已经丧失对其财产与事务管理、决定权的情况下，立即实现对债务人财产与事务的全面控制与保全，防止损害债权人利益的行为与情况发生，为下一步破产财产管理工作的顺利进行创造前提条件。实践中的一个问题是，如果债务人拒绝交出其财产、印章和账簿、文书等资料，或进行消极抵制，不予配合，管理人应如何解决，能否申请法院强制执行。

有的学者认为，破产程序开始的裁定中对于具体交付的内容并不像具有执行名义的判决规定得具体明确，执行机关难以判断执行的具体内容，可能产生执行争议，所以当债务人拒不移交财产或有关财产的账簿时，破产管理人不能直接请求执行，而应向法院提起诉讼，请求交付。我认为，破产程序从对债权的实现角度讲，本属于一般的执行程序，应当具有相应的执行力。管理人接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料，是履行执行债权职责的一部分。所以如果债务人拒绝交出其财产、印章和账簿、文书等资料，管理人可以申请法院强制执行，不必另行提起诉讼解决。此时的执行标的是十分明确的，就是“债务人的财产、印章和账簿、文书等资料”，不存在因标的不明难以执行的问题。这是破产程序顺利、迅速进行的基本保障，债务人如果对执行标的有异议的，可以由其提起诉讼解决。一些国家之立法对此作有明文规定，如《德国破产法》第148条第2款规定：财物处于债务人管束之下的，管理人可以根据具有执行力的程序开始裁定的正本以强制执行方式请求交付。

（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告

及时调查债务人财产状况，并制作财产状况报告，向人民法院和债权人会议进行报告，是进行破产清算、和解以及重整的必要条件，必须由管理人尽快完成。

（三）决定债务人的内部管理事务

在破产程序中，有许多债务人的内部管理事务需要决定，例如，对企业必要留守工作人员的确定，及时解除无须留守职工的劳动合同，对企业各项日常管理工作的分工等。

（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支

在破产程序的进行中，尤其是在继续债务人的营业时，债务人将有大量的日常开支和其他必要开支，这些开支由管理人决定。

（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业

企业进入破产程序后是否继续营业对债权人的利益影响重大，从国外立法通例看，这一事项应由债权人会议决定，而不能由破产管理人自行决定。《企业破产法》规定，决定继续或者停止债务人的营业，属于债权人会议的职权。但是，在破产案件受理后、第一次债权人会议召开之前，就需要立即决定继续或者停止债务人的营业，这时只能由管理人作出决定。为维护债权人的权益，避免管理人的擅权，《企业破产法》第26条规定，在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业，应当经过人民法院许可。

（六）管理和处分债务人的财产

管理和处分债务人的财产，是管理人最为重要的职权。此项职权涉及面甚广，例如，清理、回收债务人的财产、债权等，决定解除或继续履行债务人与对方当事人均未履行完毕的合同，对破产财产中非货币财产进行处理变现，审查、确认取回权、抵销权、别除权等权利，行使撤销权，等等。

在旧破产法的司法解释中，涉及管理人此项职权的规定存在一些不妥之处。如2002年的《破产规定》第73条规定，清算组应当向破产企业的债务人和财产持有人发出书面通知，要求债务人和财产持有人于限定的时间向清算组清偿债务或者交付财产。破产企业的债务人和财产持有人有异议的，应当在收到通知后的7日内提出，由人民法院作出裁定。破产企业的债务人和财产持有人在收到通知后既不向清算组清偿债务或者交付财产，又没有正当理由不在规定的异议期内提出异议的，由清算组向人民法院提出申请，经人民法院裁定后强制执行。

根据这一规定，清算组向破产人的债务人和财产持有人所发出的清偿债务和交付财产的书面通知，所产生的法律效力竟然与《民事诉讼法》第十七章“督促程序”第191条规定的支付令基本相同，而且其异议期间更短。这一规定是不妥的，它使清算组的书面通知具有司法权行使的性质，不仅与清算组的法律地位不符，而且是对对方当事人诉讼权利的严重侵害。此外，法院对对方当事人就实体民事权利义务提出的异议采取裁定的方式予以处理，这也是对其诉讼权利的限制与剥夺。我认为，清算组作为破产财产的管理人（即民事权益争议的一方当事人），当然可以、也应当向破产企业的债务人和财产持有人发出要求其清偿债务或者交付财产的通知，但对方当事人对此提出异议时，清算组应当也只能通过诉讼程序解决争议，实现财产权利。清算组向破产人的债务人和财产持有人所发出的限期清偿债务和交付财产的书面通知，即使对方不予答复，也不能因此就具有可以强制执行的效力。《企业破产法》对此立法错误进行了纠正。

（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序

根据《企业破产法》规定，在破产申请受理前，涉及债务人的未结诉讼、仲裁或其他法律程序，在案件受理时需中止，待管理人就任后，由其代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序。此外，破产案件受理后，所有与债务人财产有关的诉讼、仲裁或者其他法律程序，也均由管理人作为债务人的法定代表进行。

（八）提议召开债权人会议

在管理人认为必要时，可以依法提议召开债权人会议，及时议决破产程序中的重要事项。

（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责

立法中虽然对管理人职责作了列举性规定，但难免有所遗漏，此项规定为对人民法院的授权性规定，允许人民法院根据案件具体情况决定管理人应当履行的其他职责。

此外，在《企业破产法》的其他章节中对管理人的职责还有相关条款作有规定，如第79条规定，管理人应当自人民法院裁定债务人重整之日起6个月内同时向人民法院和债权人会议提交重整计划草案；第90条规定，管理人负责监督重整计划的执行；第111条规定，管理人应当及时拟订破产财产变价方案，提交债权人会议讨论；等等。

管理人就任之后，以某债务人企业管理人的名义对外执行职务。管理人凭人民法院的指定管理人决定书按照国家有关规定刻制管理人印章，并交人民法院封样备案后启用。管理人印章只能用于所涉破产事务。管理人根据破产法的规定终止执行职务后，应当将管理人印章交公安机关销毁，并将销毁的证明送交人民法院。

二、对管理人的监督

《企业破产法》第23条规定：“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。”

对管理人的监督来自人民法院与债权人两个方面。人民法院对管理人的监督，是监督其依法执行职务，监督方式主要是由管理人向人民法院报告工作。其中包括定期性的常规工作报告与对特定事项的临时性报告。前者由人民法院确定报告的周期，后者则根据法律规定或案件具体情况确定。其中有些事项报告人民法院后，还需要其许可后才能执行，例如，管理人在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业，聘用必要的工作人员等。此外，人民法院还可以在破产程序中对管理人的行为进行必要的随机监督。

债权人方面对管理人的监督，主要来自债权人会议和债权人委员会，个别的债权人也可以依法对管理人进行监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。有需要紧急处理事项时，管理人可以向债权人会议主席提议召开债权人会议，以汇报工作。此外，管理人制定的债务人财产管理方案、破产财产变价方案、破产财产分配方案，均需由债权人会议表决通过后，才可以执行。

在债权人会议的闭会期间，债权人会议设置债权人委员会的，由债权人委员会负责对管理人的日常监督工作。为更好地维护债权人的利益，《企业破产法》第69条规定，管理人实施涉及债务人的土地、房屋等不动产权益、探矿权、采矿权、知识产权等财产权以及全部库存或者营业的转让、借款、设定财产担保等重要财产性管理行为，应当及时报告债权人委员会。在第一次债权人会议召开之前，或债权人会议未设立债权人委员会的，管理人有上述行为之一的，应当经人民法院许可。值得注意的是，日本破产法规定，管理人进行上述性质的行为，还必须征求破产人意见，对破产人的利益也给予了相应保护。

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