省内比较：《杭州市限制养犬规定》引领其他

摘要：浙江省内各地级的养犬地方立法呈现出两个特点：（1）沿袭了杭州市的限制养犬原则，主要表现在对流浪犬和无证犬的处置方面的直接捕杀、没收，以及对民间救助机构、动物保护组织、自愿者或其组织的不支持；（2）向最新养犬立法取向靠拢，渐次摆脱杭州的影响。《杭州市限制养犬规定》不仅在国内比较中，集最严苛之规则于一身，而且给省内各地市树立了一个暴戾对待伴侣动物的负面榜样。因为有合法打狗的依据，省内各市县区都有打狗队，浙江不仅不文明养犬行为闻名全国，不文明执法行为也闻名全国，甚至远播海外。

除台州市外，省内其他地级市都先后制定了专门性养犬法规或规章，包括杭州市限制养犬规定(2004年修订)、宁波市限制养犬规定（2004年修订）、温州市区养犬管理规定(2007)、衢州市区养犬管理暂行办法(2009)、丽水市区犬类管理规定(2011)、绍兴市区犬类管理暂行办法(2014)、金华市养犬管理规定(2018)、湖州市犬类管理办法（征求意见稿）(2018)、嘉兴市养犬管理条例（草案）（2018年）。笔者同样抽取立法宗旨和基本原则、养犬区域限制、品种限制、数量限制、遛犬时间限制、管理费、身份登记、遗弃虐待禁止、屠宰限制、养殖销售限制、流浪动物处理、无证犬处理、社会治理模式等13个制度要素进行比较，展现省内犬类管理立法的发展脉搏和趋势。

一、 九市犬类管理立法宗旨和基本原则的比较

按照法规制定或修订的时间顺序，笔者首先比较立法宗旨和基本原则。表1显示，与其他省市一样，各地养犬管理法规的立法宗旨除了表述差异外，都是从保护人的角度对犬类进行管理。基本原则方面，2011年之前各市与杭州市一样坚持“限制养犬”的原则；2014年起，绍兴、金华、湖州、嘉兴在养犬管理法规或征求意见稿中不再出现类似“限制养犬”的表述，但尚未与其他省市一样，显现动物福利和动物保护的理念。

表1 九市犬类管理地方法规立法宗旨和基本原则比较

	立法宗旨和基本原则
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	第三条   为了加强城市市容环境卫生管理，保障公民的人身健康和安全，维护社会公共秩序，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。 第三条  本市对养犬实行严格控制、严格管理、禁限结合的原则。
宁波市限制养犬规定（2004年修订）	第一条　为保障公民人身健康和安全，维护社会公共秩序，保护市容环境卫生，加强社会主义精神文明建设，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本规定。 第二条　本市对养犬实行严格控制、严格管理、禁限结合的原则。
温州市区养犬管理规定(2007)	第一条   为了加强养犬管理，预防和控制疫病的发生，保障公民生命安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等有关规定，结合温州市区实际，制定本规定。 第三条  市区养犬管理实行限禁结合、严格管理、社会监督、群众自律、文明养犬、确保安全的原则。
衢州市区养犬管理暂行办法(2009)	第一条  为进一步规范养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，根据国家有关法律、法规，结合我市实际情况，制定本办法。 第三条   市区对养犬实行严格管理、限管结合的方针，政府部门执法，基层组织参与管理，社会公众监督，养犬人自律。
丽水市区犬类管理规定(2011)	第一条    为加强城市市容环境卫生管理，防止疫病发生，保障人民群众身体健康和安全，根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本规定。 第三条 限养区内犬类管理实行严格控制、规范管理、限管结合的原则。
绍兴市区犬类管理暂行办法(2014)	第一条  为维护社会公共秩序，保障公民的人身健康和安全，加强城市市容环境卫生管理，根据《动物防疫法》、《治安管理处罚法》及《浙江省动物防疫条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
金华市养犬管理规定(2018)	第一条 为了加强养犬管理，规范养犬行为，维护社会公共秩序，改善城乡环境卫生，保障公众健康和人身安全，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
湖州市犬类管理办法（征求意见稿2018)	第一条  为了规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护养犬人的合法权利，维护市容环境卫生和社会秩序，提升文明素质，根据《湖州市文明行为促进条例》以及有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
嘉兴市养犬管理条例（草案）（2018年）	第一条 为规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，改善城乡环境卫生，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。 第三条 养犬管理应当遵循政府部门监管、养犬人自律、基层组织参与、社会公众监督相结合的原则。

二、九市养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制比较

表2显示，九个市或者划分为养犬重点管理（或限养）区和一般管理（或限养）区，或者划分为限养区和非限养区。

在品种限制方面，湖州禁止个人饲养烈性犬，其他八地均对烈性犬和大型犬的禁养做出了规定，只是在禁养区域、烈性犬品种和大型犬身高方面有不同。杭州规定，在重点限养区准养身高在45厘米以内，身长在60厘米以内的34中小型观赏犬，在一般限养区禁养34种烈性犬；嘉兴和金华规定禁止个人饲养烈性犬，原则上禁止个人在重点区域内饲养大型犬；其他6个市只在重点管理区禁养烈性犬和大型犬。关于中华田园犬，杭州、宁波明确规定禁养，温州、丽水和绍兴尚不明确，其他4市明确规定准养。

在养犬数量限制方面，绍兴和嘉兴没有规定，杭州规定重点限养区和一般限养区均限养一只，其他6市规定重点限养区限养一只。。

遛狗时间限制方面，杭州和衢州限制了小型观赏犬的遛犬时间，其他市没有明确规定。

比较可见，杭州在上述四个方面的限制在整体上比其他8个市严格得多。

表2 九市养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制比较

	养犬区域限制	养犬品种限制	养犬数量限制	遛狗时间限制
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	市区的城区为重点限制养犬地区，市区的农村为一般限制养犬地区。	重点限养区内禁止饲养烈性犬、大型犬，只能饲养小型观赏犬。中华田园犬被认定为烈性犬，在重要限养区和一般限养区均禁养。	经批准个人养犬的户只准养一只。	小型观赏犬在允许出户时间为19时至次日7时。大型犬必须圈(栓)养 ，不得出户。
宁波市限制养犬规定（2004年修订）	分为限养区和非限养区。	限养区内禁止个人饲养烈性犬（包括中华田园犬）、大型犬。	限养区内个人饲养小型观赏犬,每户限养一只。	烈性犬、大型犬必须栓养或者圈养
温州市区养犬管理规定(2007)	市区划分为禁养区、限养区和一般管理区。	限养区内禁止个人饲养烈性犬。观赏犬和烈性犬的品种、体高、体长标准，由市公安部门会同畜牧兽医部门确定	限养区内每户只准饲养一只观赏犬，个人根据需要可以饲养导盲犬、助残犬。	烈性犬、大型犬必须栓养或者圈养
衢州市区养犬管理暂行办法(2009)	衢州市区犬类管理重点区域包括主城区、衢江区及衢化生活区的部分区域。	重点区域禁养烈性犬(共31类,不包括中华田园犬）和大型犬(肩高超过55厘米或者体长超过80厘米的犬只)。衢州市人民政府关于公布市区犬类管理有关事项的通告(2018)	市区范围内原则上每户只能养一只成年犬。市区的医院和学校一般不得养犬。	允许遛犬的期间 5月-9月为19：00至次日7：00，其余月份为18：00至次日7：00
丽水市区犬类管理规定(2011)	本规定适用于莲都区中心城区(以下简称限养区)。	限养区内禁止饲养烈性犬（中华田园犬不明）和大型犬，但重点安全保卫、科研等单位因护卫、科研等工作需要除外。	限养区内公民个人饲养宠物犬的，一户只准饲养一只。	没有规定
绍兴市区犬类管理暂行办法(2014)	市区内单位和个人进行犬类饲养和管理，均应遵守本办法。	个人饲养宠物犬；安全保卫单位和科研单位可饲养烈性犬（中华田园犬不明）和大型犬	没有规定	没有规定
金华市养犬管理规定(2018)	养犬管理按照重点管理区和一般管理区实行分区域管理。	禁止个人饲养烈性犬（不包括中华田园犬）。原则上禁止个人在重点管理区饲养大型犬。	在重点管理区内个人每一户籍和每一固定居住场所限养一只。	不限
湖州市犬类管理办法（征求意见稿）(2018)	分为重点管理区和一般管理区。	个人在重点管理区内禁止饲养烈性犬只（不包括中华田园犬）。	在重点管理区内每户限养一条	为大型犬只戴嘴套
嘉兴市养犬管理条例（草案）（2018年）	分重点管理区和一般管理区。	禁止个人饲养烈性犬（不包括中华田园犬）。原则上禁止个人在重点区域内饲养大型犬。	无规定	单位饲养的大型犬、烈性犬必须圈（栓）养

三、九市管理费、身份登记、遗弃虐待、屠宰规定比较

表3显示，杭州明确规定了重点限养区和一般限养区收费标准，不分单位和个人；宁波规定限养区的收费标准；温州了规定限养区的收费标准，同时规定一般管理区单位缴费，个人不缴费；绍兴针对市区内单位和个人规定了不同的收费标准；其他5个市没有规定养犬管理费。

身份登记方面，九市均要求在限养区或重点管理区办证，2007年温州和2018年嘉兴要求办证时在犬只体表植入电子标识。

在遗弃、虐待禁止方面，温州和湖州规定不得遗弃或虐待犬只，但没有规定法律责任；嘉兴规定禁止虐待和遗弃，弃养犬只的，三年内不得办理养犬登记；金华不仅规定养犬人不得遗弃、虐待犬只，而且不得组织、参与斗犬等虐待犬只的活动，违者处二百元以上二千元以下罚款；情节严重的，没收犬只，吊销养犬登记证、收回犬牌，并处二千元以上五千元以下罚款；其他5个市没有任何禁止规定。可见，省内对动物权益的保护措施近年来逐渐增加，但与外省一些地方相比，扔有一定差距。在屠宰方面，温州和绍兴做出了与杭州一样的规定，赋予了养犬人宰杀犬只行为的合法性。

比较可见，即便在省内，杭州管理费最高，身份信息登记、禁止遗弃和虐待方面最为落后，其赋予养犬人宰杀犬只行为合法性的规定给温州和绍兴树立了一个负面的榜样。 

表3 九市管理费、身份登记、遗弃虐待、屠宰规定比较

	管理费	身份登记	遗弃、虐待	屠宰
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	重点限养区内每只犬第一年1000元，以后每年度为500元；一般限制区内每只犬为600元 ，以后每年度为300元。	未经许可，任何单位和个人不得养犬。符合条件的，核发  《养犬许可证》和犬牌。	无禁止规定	犬只宰杀的，应当办理注销手续。
宁波市限制养犬规定（2004年修订）	限养区每只犬第一年为六百元，以后每年度为三百元。	限养区登记发给《养犬登记证》和犬牌	无禁止规定	无规定
温州市区养犬管理规定(2007)	限养区内每只犬第一年为400元，以后每年度为200元。一般管理区内单位养犬每只犬第一年为400元，以后每年度为200元；个人养犬不收管理服务费。	市区内所有犬只实行免疫和登记制度。限养区内养犬为犬只植入电脑芯片	犬只饲养人不得虐待、遗弃所养犬只。	经登记的犬只宰杀的，办理注销手续。
衢州市区养犬管理暂行办法(2009)	无规定	在市区养犬实行狂犬病强制免疫和登记挂牌制度。	无禁止规定	无规定
丽水市区犬类管理规定(2011)	无规定	限养区内饲养犬只，实行狂犬病强制免疫制度和审批登记制度。	无禁止	无规定
绍兴市区犬类管理暂行办法(2014)	管理服务费(宠物犬200元/只;单位养犬500元/只)。	市区实行犬类登记制度。发放《养犬登记证》和犬牌.	没有规定	犬只宰杀的，办理注销手续；
金华市养犬管理规定（2018）	无规定	重点管理区实行养犬免疫、登记制度。一般管理区实行养犬免疫制度。	养犬人不得遗弃、虐待犬只或者组织、参与斗犬等虐待犬只的活动，违者处二百元以上二千元以下罚款；情节严重的，没收犬只，吊销养犬登记证、收回犬牌，并处二千元以上五千元以下罚款。	无规定
嘉兴市养犬管理条例（草案）（2018年）	无规定	重点管理区内实行养犬免疫和登记制度，核发犬只登记证明和犬牌，并植入电子身份标识。一般管理区内实行免疫制度。	养犬人不得遗弃、虐待犬只。养犬人违反本规定弃养犬只的，自行为发生之日起三年内不予办理养犬登记。	无规定
湖州市犬类管理办法（2018征求意见稿）	无规定	实行养犬登记审批和年检制度。未经登记，不得饲养犬龄满三个月的犬只。	养犬人不得遗弃、虐待饲养的犬只	无规定

四、九市养殖销售限制、流浪动物和无证犬处理、

社会治理模式比较

表4显示，在养殖、销售方面，各地基本具有办理许可证这一共性。此外，温州对流浪犬的源头控制最为严格，规定从事犬类养殖，必须建立犬类繁殖、销售台账。宠物医院、宠物用品商店和其他非犬类销售商店不得从事犬类交易活动；湖州规定，犬龄满三个月但未接受狂犬病免疫接种的犬只禁止销售，对幼犬予以人性对待。

   在流浪动物和无证犬的处理方面，在杭州的示范下，其他8个市均直接规定对狂犬、野犬甚至无证犬予以捕杀，养犬规定中都出现了“捕杀”或“扑杀”字眼。此外，温州、绍兴、金华、嘉兴和湖州5市建立了对弃养犬、无主犬、无证犬的收容制度。

社会治理模式方面，宁波和湖州无任何规定，其他7市或者要求村（居）民委员会、业主委员会、物业服务企业协助养犬管理相关职能部门做好养犬管理工作，或者鼓励制定村（居）民公约、业主公约等养犬管理规约，开展文明养犬宣传教育。除此以外，9个市均未有鼓励动物保护组织、自愿者组织或自愿者参与养犬管理工作等相关规定，只有绍兴规定“犬类管理部门根据辖区实际情况，可探索开展犬只爱心领养的社会化运作模式，并负责社会化运作的指导、监督工作”。

比较可见，起码在立法层面，杭州市在犬类养殖、销售方面毫无作为，在流浪动物和无证犬处理方面野蛮粗暴，在社会治理方面仅仅规定各机关、团体、部队、企业、事业单位以及居民委员会、村民委员会应当开展宣传教育配合有关部门做好限制养犬工作，既没有规定社区自治，也没有鼓励社会组织参与。

表4 九市养殖销售限制、流浪动物和无证犬处理、社会治理模式比较

	养殖、销售限制	流浪动物处理	无证犬处理	社会治理
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	不得私自繁衍犬只。	杭州市市容环境卫生管理部门负责狂犬、野犬的捕杀。	没收或者捕杀，对单位养犬的，处以 5000元以上10000以下的罚款，对个人养犬的，处以3000元以上5000元以下的罚款。	各机关、团体、部队、企业、事业单位以及居民委员会、村民委员会宣传教育，配合有关部门做好限制养犬工作。
宁波市限制养犬规定（2004年修订）	未经许可，不得从事犬类繁殖、销售、展览活动	各级公安部门负责限养区内狂犬、野犬的捕杀。	没收其犬，并对单位处一千元以上一万元以下的罚款，对个人处五百元以上五千元以下的罚款。	无规定
温州市区养犬管理规定(2007)	从事犬类养殖，必须建立犬类繁殖、销售台账。宠物医院、宠物用品商店和其他非犬类销售商店不得从事犬类交易活动。	公安部门应当及时收容弃养犬、无主犬，捕杀狂犬、野犬。犬只留检所收容的犬只，自收容之日起10日内无人认领、认养的，由公安部门负责处理；对病死犬只，应当进行无害化处理。	责令改正；经责令不改的，可以将其犬只收容送交犬只留检所	居（村）民委员会、业主委员会依法制定文明养犬公约，依法调解处理养犬纠纷。养犬行业组织应当加强行业自律管理。
衢州市区养犬管理暂行办法(2009)	从事犬类养殖、销售等犬类经营活动的，依法办理相关审批手续。禁养区内禁止从事犬类养殖。	对应当免疫挂牌而未免疫挂牌的犬，或无人认领的无主犬、野犬，或有狂犬病疑似症状的犬及其同群犬，一律予以强制扑杀，并作无害化处理。	此外，对经免疫登记挂牌的犬，违反本办法规定，经教育不改正的，由公安机关或街道办事处、乡镇人民政府视作野犬予以强制扑杀。	居民委员会、村民委员会、业主委员会可以依法制定公约，并组织监督实施。
丽水市区犬类管理规定(2011)	限养区内不得设置犬类养殖场和犬类交易市场。	市城市管理行政执法部门应当会同有关行政管理部门加强对未经审批登记犬只的没收、捕杀工作，防止犬只伤人事件的发生。	未经审批登记擅自饲养犬只或者饲养犬只饲养犬只影响市容和环境卫生的，没收、捕杀犬只，并可处以罚款。	鼓励社区居民委员会、村民委员会以及居民小区制定居（村）民公约，加强犬类管理。
绍兴市区犬类管理暂行办法(2014)	从事养殖或其他犬类经营活动的单位和个人应依法办理登记注册手续，并告知所在地犬类管理部门。	对未及时办理免疫注射等手续的犬只，犬类管理部门将统一按无证犬进行捕捉收容。各类犬只收容的期限为5个工作日，超过期限未认领的犬只，作为无证犬进行处置。犬类管理部门应定期对收容犬进行处置，处置的犬进行无害化处理。	狂犬捕杀、无证犬及违规养犬处置。	各机关团体、部队、学校、企事业单位、村（居）民委员会开展自觉遵守本办法的宣传教育，配合有关部门（单位）做好犬类管理工作。
金华市养犬管理规定（2018）	无规定	流浪犬、被弃养的犬只、因养犬人违反本规定被没收的犬只或者超过期限无人认领的犬只等收容的犬只无人领养的，由综合行政执法部门按照国家、省和本市的有关规定处理。狂犬应当立即组织捕杀。	养犬人未办理养犬登记的，责令限期改正，对个人养犬的，处五百元以上二千元以下罚款；对单位养犬的，处三千元以上五千元以下罚款。拒不改正的，由养犬主管部门没收犬只。	村（居）民委员会、业主委员会、物业服务企业，应当协助做好养犬管理工作，组织实施村（居）民公约、业主公约等养犬管理规约。
嘉兴市养犬管理条例（草案2018年）	禁止在住宅小区内新设立犬只经营场所。	公安机关或者依法接受其职权划转的行政机关负责重点管理区流浪犬的捕捉以及狂犬的捕杀。收容的犬只在发布招领公告后十五日内无人认领、领养的，由犬只收容中心按照国家、省和本市有关规定处理。	在重点管理区内养犬未按规定登记的，责令限期改正，对个人养犬的，处500元以上2000元以下罚款；对单位养犬的，处3000元以上5000元以下罚款。拒不改正的，没收犬只。	同上
湖州市犬类管理办法（征求意见稿）(2018)	犬只销售前，养殖者或经营者取得动物检疫合格证明后方可销售。犬龄满三个月但未接受狂犬病免疫接种的犬只禁止销售。	公安部门负责负责狂犬、野犬的捕杀	收容的犬只自被收容之日起七个工作日内无人领养的，视为无主犬只，由犬只收容所按照国家有关规定处理。	无规定

五、结论

比较可见，浙江省内各地级的养犬地方立法呈现出两个特点：（1）沿袭了杭州市的限制养犬原则，主要表现在对流浪犬和无证犬的处置方面的直接捕杀、没收，以及对民间救助机构、动物保护组织、自愿者或其组织的不支持；（2）向最新养犬立法取向靠拢，渐次摆脱杭州的影响。比如规定了禁止遗弃和虐待，规定了收容制度，严格限制犬只繁殖和销售，准养中华田园犬，降低甚至取消养犬管理费，解除遛狗时间限制，为犬只植入电子芯片，鼓励社区自治等。概言之，《杭州市限制养犬规定》不仅在国内比较中，集最严苛规则于一身，而且给省内各地市树立了一个暴戾对待伴侣动物的负面榜样，给了政府打狗一个合法的依据。因为有合法打狗的依据，省内各市县区都有打狗队，浙江不仅不文明养犬行为闻名全国，不文明执法也闻名全国，甚至远播海外。也因此，很多人离开了杭州。

（图片来自网络）

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