研究｜胡鞍钢、杭承政：论建立“以人民为中心”的治理模式——基于行为科学的视角

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原文载：《中国行政管理》2018年第1期

胡鞍钢：清华大学国情研究院院长，公共管理学院教授、博士生导师

杭承政：清华大学公共管理学院博士研究生

【摘　要】国家治理现代化的核心理念是“以人民为中心”，最终目的是促进人的全面发展和社会的全面进步。个体非理性可能导致“个体失灵”，导致治理失效。2017年诺贝尔经济学奖获得者理查德·塞勒等一系列学者将公共政策中应用行为科学成果以解决个体失灵问题。现代化治理必须充分认识人的行为并应用行为公共政策。“个体失灵”的解决启发我们在未来各个领域都治理都应该精细化，并采取“临床诊疗”的治理过程，提高治理水平。因此，我们呼吁建立“以人民为中心”的治理查勘式，实施精准化治理的4.0模式，创新治理理论和治理技术，推动各方力量同向发力，做到对症下药、有的放矢，实现国家治理的现代化。

党的十八届三中全会首次提出了国家治理现代化的理念及其目标。国家治理现代化的核心理念是“以人民为中心”，最终目的是通过有效治理实现人的现代化、全面发展和福祉。“以人民为中心”不仅要在顶层设计和指导思想中体现，更要根据人的特点落实到具体的个体。个体作为治理中重要的主体，既有理性的一面也有失灵的一面。要实现个体的福祉，就必须从人的特点出发，运用行为科学工具等手段解决个体失灵的问题。随着治理问题的复杂化和对于“人”的关注，精细化治理成为了推进国家治理现代化的必由之路。由此我们呼吁建立起政府、市场、社会和个体治理模式。在实践中，使用“临床诊断”的治理过程，精准界定问题、精准选取工具，做到对症下药、有的放矢，促进政府之手、市场之手、社会之手和人民勤劳之手，四手合力、同向发力，实现国家治理的现代化。

一

治理现代化要建立在对“人”的深刻理解上

任何有效的治理都是建立在对人的准确假设上，因此必须对人的特点进行深刻理解。人既有自私自利的一面，也有利他为公的一面。除了利益驱使，人的行为还可能受到文化、社会、人格、情绪等多方面的影响。如果在所有状况下都将人作统一假设，将导致某些领域治理失效，甚至“南辕北辙”。[1]

▌　(一)行为科学加深了我们对人的理解

长久以来，治理理论和公共政策都遵从新古典主义经济学的“经济人”假设：个体具有有序偏好，完备信息和完全的计算能力，并追求自身利益的最大化。福利经济学假设个体具有一致性的偏好、规定的偏好集、偏好终生不变性和无错的假设。[2]若个体能够按照上述假设进行理性决策，那么治理将变的非常简单，只需要做好初始资源的分派和自由竞争市场的维护就可以实现人的福祉。然而，现实中的人并不总是理性的。理性假设偏好的完备性、传递性、单调性和凸性在一定的情境、信息框架下会出违反理性假设的现象。[3]西蒙认为人是有限理性的：“行为主体打算做到理性，但现实中却只能有限度地实现理性”。[4]

近年来行为经济学和心理学的研究发现，个体有时候并不按照理性选择理论进行决策。国外有学者将这种非理性称为“个体失灵”(Individual Failures)或“行为失灵”(Behavioral Failures)。[5]-[7]个体失灵有许多表现，各领域用不同的“效应”进行表述，比如“确定性效应”、“现时偏好”、“羊群效应”等等。

如何解释个体失灵呢?2017年诺贝尔经济学奖获得者塞勒(Thaler)和哈佛大学教授穆莱纳桑(Mullainathan)把现实中的人类决策总结为：有限的理性、有限的意志力和有限的自私。[8]而世界银行的研究者用自动化思维(Thinking Automatically)、社会性思维(Thinking Socially)和心智模型(Thinking with Mental Models)来描述个体的三种决策特点。[9]本文采用更为学术和严谨的分类来解释个体失灵，即不完美的最优化(Imperfect Optimization)，以及有限自我控制(Bounded Self-Control)以及非标准偏好(Nonstandard Preferences)导致了个体失灵。[10]

不完美的最优化，指的是个体并不按照标准模型假设进行选择。所谓标准模型假设，即个人有最大化自己效用的能力，选择和偏好是一致的。然而行为经济学和心理学发现个人在实践中受到有限注意力，[11]有限计算能力， [12]以及错误推理的影响，[13]尤其在不确定的情况下，可能导致选择和偏好不一致，不能使自身福利最大化。

有限自我控制，指的是即使个体有明确的偏好，却难以将决策执行下去。经典理性模型认为人有完全自控力，并不考虑意愿和行为之间的不一致，偏好的时间不一致性等问题。然而现实中的个体会缺少自控能力受到诱惑出现拖延，[14]会让微不足道的障碍阻碍行为;[15]决策时的即时状态、[16]成瘾都会降低人们自控能力，[17]极大而显著地影响了个体的行动结果。

非标准偏好，指的是个体对于结果和过程、自己和他人都有偏好。标准的偏好是基于结束状态的函数，即只重结果而忽略过程;同时还假设个体是纯粹利己的，无利他偏好。而行为经济学和心理学发现，人的效用函数在过程中也会发生巨大变化，比如参考点偏好，[18]因此会产生禀赋效应，[19]损失厌恶、[20]和安于现状偏差的行为。[21]同时个体并不是完全自私自利的，人们关心他人的利益，[22]个人对结果产生的过程是否公平有偏好，[23]个人通常会依据社会规范采取行为。[24]

▌　(二)个体失灵对于治理现代化的挑战

个体失灵对于现有公共政策理论产生了冲击，表现在三个方面：一是忽略个体失灵的问题导致制定出了起反作用的政策工具;二是缺乏对于个体行为的深入了解，导致政策参与率过低、政策效果远低于预期的“最后一公里问题”;三是当个体做出损害自身利益行为的时候，缺乏提醒和引导的公共政策。

个体失灵直接影响公共政策的效果。个体失灵的后果在于个体无法追求利益最大化，比如贫困群众由于害怕风险而放弃参与扶贫产业;个体甚至会出现损害自身利益的行为，比如吸烟酗酒等成瘾行为。而传统治理的起效机制是建立在个体趋利避害的决策基础上，如果存在个体失灵，一些公共政策必然面临失效危险。

失效的政策不利于实现治理能力现代化。治理现代化，或者说良治的标准应包含法治、问责、透明度、效率和效果、回应性和前瞻性，[25]其中效率和效果是治理能力的体现。如果可能存在个体失灵的公共领域，没有使用纠正个体失灵的政策工具，或者“一刀切”地使用了错误的政策，必然导致的结果是政策缺乏效率和效果，政府的治理能力将受到损害，无法达到治理现代化要求。

二

用行为科学工具解决个体失灵问题

▌　(一)行为公共政策的发展

要在治理中解决个体失灵的问题，有必要在公共政策领域引入行为科学视角。行为科学能够为现有的治理提供新的政策工具，更准确地预测现有政策的效果，以及新的福利启示。许多学者正在推动心理学、行为经济学在公共政策的应用，并开发了一系列的政策工具，如塞勒提出的轻推(nudge)等。[26]这类政策被称为行为公共政策(Behaviroal Public Policy)。[27]

目前已经有一些而行之有效的行为公共政策工具，可以针对不同的行为失灵问题进行干预。世界银行2015年报告对行为政策工具进行了梳理。一些传统的领域因为行为政策的使用而得到了较大的改观，包括税收、就业、医疗、捐赠、选举、环保、气候变化、公共安全、公共卫生等等(见表1)。[28]



在行为公共政策的实践领域，一些发达国家和国际组织走在了前面。2010年卡梅伦在英国内阁办公室中设立了“行为洞见小组”(Behavioural Insights Team)，这也是世界上第一个政府内部的行为政策研究部门。随后欧盟委员会开始重视行为政策，其联合研究中心从2011年起开始不断加强行为政策的研究和推广，特别强调政策实验(随机控制试验)。美国前总统奥巴马在竞选期间也大量使用行为科学成果并最终取胜。他随后在2015年发布了“用行为科学成果更好地服务美国人民(Using Behavioral Science Insights to Better Serve the American People)”的总统令，并在政府机构中设立了“社会和行为科学小组”以辅助总统，为提升公共政策效果提供指导和建议。社会和行为科学小组自2015年起开始与美国联邦政府各个部门合作开展了一系列的研究，并每年发布年度报告。此外世界银行，经合组织以及其他第三方研究机构都在世界各地从事行为政策的研究。

▌　(二)行为政策的“临床诊疗”过程

行为公共政策的执行是一种精细化治理的过程，其精髓是对症下药、有的放矢。我们可以借鉴医学的诊疗过程(诊断、处方、实验、调整和推广、评估和再调整)对其进行描述。

第一是诊断。对于社会问题要进行科学、规范的描述，使用可靠而客观的定量或定性数据作为描述支撑，将问题“主诉”转化成可诊断的材料。要有科学的标准和依据，能够对于问题从多个角度进行精细的评估和诊断，最终得出准确的诊断结果。

第二是处方。政策制定者在诊断结果的基础上开出“药方”，选择几种政策工具组合。“政策工具箱”实际上相当于医生的药房，里面既有“常规药”(传统常规政策)也有“特种药”(超常规政策和创新政策)。政策工具箱越丰富，政策制定者的选择空间就越大，问题解决的可能性就越高。若社会问题中存在个体失灵，选择的政策工具往往是超常规的。

第三是实验。相对成熟的政策工具有稳定的预期结果，而创新超常规政策的结果可能存在不确定性。一项政策可能出现“负向溢出效应”和“副作用”。对于个体的行为干预尤其要注意伦理风险。处方有没有效果，是否有副作用，都必须通过试点实验来确定。在近年来的经济学和公共政策领域，随机受控实验来验证具体政策和干预的效果。

第四是调整和推广。政策制定者要根据政策组合的实验结果等方面进行进一步的诊断、分析和调整，再下一步推广。一项成熟的行为政策在推广之前可能要进行多轮的实验和调整。

第五是评估和再调整。由于政策样本的扩大以及其他因素与实验场景的差异，政策推广后可能出现与预期不一样的结果，因此需要监控过程中的各项指标，多次取样评估政策效果。随后在评估基础上进行进一步调整，这个循环往复进行，直到取得良好的效果。

三

治理现代化呼唤“以人民为中心”的治理模式

中国国家治理现代化需要完成的重大历史任务是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。[29]党的十八届五中全会提出了“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题，这是国家发展、国家治理现代化的核心宗旨的深化和高度凝练。

▌　(一)充分关注个体，建构新的治理模式

党的十九大指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。因此只有建构“以人民为中心”的新治理模式才能应对这一重大背景变化。

我们认为“以人民为中心”的治理模式可以总结成“一个中心、五位一体”的治理模式，即围绕“以人民为中心”开展经济、政治、文化、社会、生态文明的五位一体建设。从“以人为本”到“以人民为中心”的转变是一个重大飞跃。五位一体的建设必须坚持“以人民为中心”，即建设和发展的最终目的是为了促进人的全面发展和社会的全面进步。其次，“以人民为中心”中的“人”不是抽象的人，而是具体的“人”;既是群体的“人”也是个体的“人”。

“以人民为中心”的治理模式要求在五位一体建设实践中从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。传统粗放式的，以解决人民基本物质文化需要的治理手段已经无法适应人民日益增长的美好生活需要。“一刀切”、“大水漫灌”等计划年代的等管理思维不仅作用有限，还会起到反作用。新的治理模式必须从管理管制思想转为服务思想，不仅要加深了解人民的需求，还要满足越来越多样化、个性化的需求，实现公共服务的“需求侧响应”；新的治理模式兼顾成本和效率，要争取少花钱多办事。

▌　(二)精细化治理是实现“以人民为中心”的现代化治理的必由之路

“以人民为中心”治理模式无疑面临着来自管理理念和技术层面的复杂挑战。现代化治理体系建立，必须要应对思维范式和管理技术的挑战。[30]高速发展和转型中的中国社会问题极其复杂，但是府和各类主体在社会管理层面仍然过于粗糙，存在复杂问题解决需求旺盛和公共治理能力供给不足的鸿沟。[31][32]解决这个鸿沟需要通过目标导向的精细化治理，要利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。[33]

精细化治理是治理现代化的必由之路。作为精细化治理重要手段之一，行为科学为创新管理技术创新提供了新的视角。从有效性的角度，新的治理模式需要在个体实际决策行为基础上设计和改良治理手段，使之更加有效；从成本的角度来看，新的治理模式可以利用个体决策特点设计行为政策，“四两拨千斤”地达到政策目的。大数据、人工智能等将在未来与行为科学等多种科学结合，为精细化治理提供更多的有效工具，促进现代化治理从宏观走向微观，从一个主体走向多个主体，从粗放走向精细。

就目前中国的治理而言，精细化治理还处在初期发展阶段。2013年习近平总书记提出的“精准扶贫”是精细化治理的萌芽，可以说是标志性的事件和重要里程碑。在2015年，党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，这是精细化治理的进一步发展。精细化治理的思路的提出，不仅是对加强社会治理的新要求，也是创新治理的新方向。[34]

结   论

十九大报告指出，从2020年到本世纪中叶，国家治理体系和治理能力现代化要从基本实现到完全实现，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活。“以人民为中心”的治理模式的建立将助力于这个宏伟目标的实现。

本文从行为科学出发，对于人的行为决策特点和个体福祉促进进行了初步的探讨，为“以人民为中心”的治理模式提供了科学的微观基础，并从治理工具、治理手段的角度提供了新的思路和未来发展方向。我们建议，更好地学习行为科学的理论和最新成果，通过多学科交叉创新治理工具，进行精细化治理，把“以人民为中心”的理念落实到具体的政策举措。最后“以人民为中心”的治理模式要做到对症下药、有的放矢，促使政府之手、市场之手、社会之手和人民勤劳之手同向发力，促进人的全面发展和社会的全面进步。

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