判例 | “国家明令淘汰的产品”，行政机关有权界定
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[摘要]行政机关在执行国家产业政策的行政实践中，有权在其职权范围内就具体案件情况是否属于国家产业政策调整范围作出界定，法院在无确切证据证明行政机关作出的界定，与法律、法规规定相抵触，明显与国家产业政策相悖或者明显违反社会常情、常理的情形下，应当尊重行政机关的界定。
（2020）渝05行终623号,摘录如下：
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一审法院认为，《中华人民共和国产品质量法》第二十九条规定，“生产者不得生产国家明令淘汰的产品”，第五十一条规定“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款”。永川质监局依据上述规定作出被诉行政处罚决定，本案争议焦点在于“国家明令淘汰的产品”的法律属性、界定标准、认定方法及法律后果。
国家根据有关法律、法规，对违反国家法律法规、生产方式落后、产品质量低劣、环境污染严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品进行淘汰，原国家经济贸易委员会先后制定公布了多批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，建立了对落后生产能力、工艺和产品进行淘汰制度。
《中华人民共和国产品质量法》所规定的“国家明令淘汰产品”指国务院有关行政部门依据其行政职能，按照一定的程序，采用行政的措施，通过发布行政文件的形式，向社会公布自某日起禁止生产、销售的产品，是国务院和有关部委明令宣布淘汰的性能落后、耗能高、污染环境严重、危害人身、财产安全的产品。对“国家明令淘汰产品”的认定处理涉及国家法律规范、政府法规政策、部门职责分工、具体认定方法以及规制处罚运用等诸多方面。
(一)国家法律规范
《中华人民共和国产品质量法》第二十九条明确了“生产者不得生产国家明令淘汰的产品”，第五十一条规定“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的”。
《中华人民共和国产品质量法》是规范产品质量监督和行政执法活动的一般法，是规制生产销售“国家明令淘汰产品”基本的法律制度，由于相关产品的分布涉及不同领域，在不同领域有特殊专门法律规范的规定，与本案相关的在节能方面，《中华人民共和国节约能源法》第十六条规定“国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。
淘汰的用能产品、设备、生产工艺的目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布”，第十七条规定“禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺”，第六十九条规定“生产、进口、销售国家明令淘汰的用能产品、设备的，使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志的，依照《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚”。
因此，对违反国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度，生产国家明令淘汰的用能产品适用《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚具有法律依据。
(二)政府政策措施
一是国务院政策通知。《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》国发〔2010〕7号要求，充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、安全生产、产品质量、职业健康等方面的法律法规和技术标准，依法淘汰落后产能。
国务院制定的《促进产业结构调整暂行规定》第十二条：《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。由发展改革委会同国务院有关部门依据国家有关法律法规制订，经国务院批准后公布。根据实际情况，需要对《产业结构调整指导目录》进行部分调整时，由发展改革委会同国务院有关部门适时修订并公布。
《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕6号，2016年2月1日)——技术方面：按照《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的有关规定，立即关停并拆除400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢转炉、30吨及以下炼钢电炉等落后生产设备。对生产地条钢的企业，要立即关停，拆除设备，并依法处罚。
二是部门意见措施。包括（1）国家23部局《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691号，2017年4月17日）附件1《2017年钢铁去产能实施方案》“二、2017年产能退出重点……（一）坚决依法彻底取缔‘地条钢’违法违规产能。‘地条钢’是指以废钢铁为原料，经过中（工）频感应炉等融化，不能有效进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材，属于国家明令淘汰产品，应坚决依法查处。‘地条钢’的界定标准，参照中国钢铁工业协会、中国金属学会、中国铸造协会、中国特钢企业协会、中国特钢企业协会不锈钢分会等五个协会发布的《关于支持打击“地条钢”、界定工频和中频感应炉使用范围的意见》（钢协〔2017〕23）号执行。各地区、有关中央企业须于2017年6月底前，依法彻底拆除生产‘地条钢’用的中（工）频炉主体设备、变压器、除尘罩、操作台及轨道等设施”。
(2)国家发展改革委根据国务院《促进产业结构调整暂行规定》同国务院有关部门依据国家有关法律法规制订，经国务院批准后公布《产业结构调整指导目录》，对不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品列入淘汰类进行淘汰。明确对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。《产业结构调整指导目录》（2011年本2013年修正）第三类淘汰类一、落后生产工艺装备（五）钢铁7、用于地条钢、普碳钢、不锈钢冶炼的工频和中频感应炉。
(3)工业和信息化部2010年发布工产业〔2010〕第122号公告，为加快淘汰落后生产能力，促进工业结构优化升级，按照《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）要求，依据国家有关法律、法规，制定了《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》（2010年本），其中钢铁12.“生产地条钢、普碳钢的工频和中频感应炉（机械铸造用钢锭除外）；工频和中频感应炉等生产的地条钢、普碳钢及以其为原料生产的钢材产品”。
(三)职能职责分工
按照国发〔2010〕7号通知，要求落实目标责任分解淘汰落后产能的目标任务，明确国务院有关部门、地方各级人民政府和企业的责任，加强指导、督促和检查，确保工作落到实处。工业和信息化部、能源局要根据当前和今后一个时期经济发展形势以及国务院确定的淘汰落后产能阶段性目标任务，结合产业升级要求及各地区实际，商讨有关部门提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并将年度目标任务分解落实到各省、自治区、直辖市。切实加强组织领导，建立淘汰落后产能工作组织协调机制，加强对淘汰落后产能工作的领导。成立由工业和信息化部牵头，发展改革委、监察部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、农业部、商务部、人民银行、国资委、税务总局、工商总局、质检总局、安全监管总局、银监会、电监会、能源局等部门参加的淘汰落后产能工作部际协调小组，地方各级人民政府要健全领导机制，明确职责分工，做到责任到位、措施到位、监管到位，确保淘汰落后产能工作取得明显成效。
因此，国家有关部门、地方人民政府及相关部门都具有相关职责，工信经信部门负有牵头实施职责。
(四)产品界定确认
依据本案原永川区质监局在执法过程中认定的生产原料(废铁压块)、生产工具及设备（中频炉、连铸设备）及产品（钢坯）的事实，结合专家组关于企业工艺技术不属于目前铸造行业通用的工艺、企业熔炼和连铸工艺属于23号文件规定的“地条钢”的生产方式的专家组意见，永川经信委按照691号等文件精神，作出英格力公司现场堆放的钢坯“符合‘地条钢’的认定标准，属‘地条钢’”的判定并作出复函，界定明确具体。
另一方面，永川经信委依据职能职权和相关法律规范对英格力公司也直接作出行政行为，并通过工业园区管委会向英格力公司发出书面通知，认为其属钢铁行业去产能实施中的“地条钢”钢材，要求其限期、尽快拆除相关设施设备，经信部门作出的相关行政行为具有相应法律效力。
因此，永川质监局依据区经信委发出的《关于对重庆英格力铸造科技有限公司“地条钢”进行查封的函》《关于对英格力公司生产有关产品进行界定的函》认定现场堆放的钢坯“符合地条钢的认定标准，属地条钢”，进而以此最终认定其中频炉、连铸设备属于《产业结构调整指导目录》淘汰类淘汰的落后工艺技术、装备，其产品钢坯属于《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》（2010年本）钢铁中的“工频和中频感应炉等生产的地条钢、普碳钢及以其为原料生产的钢材产品”，认定钢坯包括后续产品为“国家明令淘汰的产品”并无不当。
(五)处罚法律适用
《中华人民共和国产品质量法》第八条规定：县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。第五十一条规定，生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款。
永川经信委根据上级要求和法律规定，有权对辖区内工业生产企业产品质量履行监督职责，永川质监局依据区经信委要求对英格力公司“地条钢”进行查封的函，派出执法人员对英格力公司依法进行了现场检查，立案调查收集了有关证据，实施了相应的行政强制措施，并依据《关于对英格力公司生产有关产品进行界定的函》作出了行政处罚，其行政强制措施已经行政复议和行政诉讼，本案不再评判。
永川质监局依据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条规定，认定英格力公司生产国家明令淘汰的产品，根据其货值金额以内作出本案的行政处罚符合法律规定；在本案行政处罚前，永川质监局依法告知了当事人相关权利，进行了听证，听取相对人的陈述申辩，相关程序并无不当，作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。
区政府依照行政复议法规定进行了复议，作出了行政复议决定，复议程序符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回重庆英格力铸造科技有限公司的诉讼请求。
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本院认为，永川质监局具有作出处罚决定、区政府具有作出行政复议决定的职权。其行政行为程序的合法性，各方当事人均无异议，本院予以确认。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，重庆市永川区市场监督管理局承接永川质监局的职责，在一审中作为被告出庭应诉，承担相应的法律后果，符合法律规定。
对于本案存在的争议问题，本院评议如下：
(一)上诉人英格力公司生产的中间产品--钢坯属于“地条钢”。其生产的终端产品---法兰盘、法兰卷亦属于钢协〔2017〕23号文件中规定的“为规避国家产业政策限制，采用扩大中（工）频炉炉容、配备炉外精炼、配套连铸连轧等办法，但产品仍属'地条钢'性质”的情形。
2010年国务院下发通知《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），强调加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重要举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需求，是走中国特色新型工业化道路，实现工业由大变强的必然要求。
坚决淘汰落后产能，清理整顿违法违规产能，防止已经化解的过剩产能死灰复燃，坚决依法取缔“地条钢”，营造健康有序的市场秩序和发展环境是完成“十三五”规划内容的重要工作。
“地条钢”生产工艺简单、隐蔽性较强，利润空间较大。严防“地条钢”死灰复燃是巩固钢铁去产能，深化供给侧改革的重要任务。
中国钢铁工业协会、中国金属学会等五个协会联合发文（钢协〔2017〕23号文件）中强调，“用中（工）频炉生产销售“地条钢”仍未得到控制，而且为规避国家产业政策限制，这些企业又采用了扩大中（工）频炉炉容、配备炉外精炼、配套连铸连轧等办法，但产品仍属'地条钢'性质”。
国家发展和改革委员会等部、局、委、署23部门联合发文《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》发改运行〔2017〕691号文件，对2017年化解过剩产能工作，作了重要的工作要求和部署，其附件一关于“2017年钢铁去产能实施方案”中对“地条钢”的界定是“指以废钢铁为原料，经过中（工）频感应炉等熔化，不能有效进行成分和质量控制生产的钢及其为原料轧制的钢材。”界定标准，参照钢协〔2017〕23号执行。
结合《专家组核定意见表》对上诉人的熔炼工艺及生产过程中的钢坯的描述：“根据该企业熔炼设备工艺和方钢坯中间产品判断，其法兰产品生产熔炼和连铸工艺部分属于23号文件中规定的'地条钢'的生产方式”，而上诉人提供的证据不能证明其中间产品不属于“地条钢”的生产方式，因此，上诉人英格力公司生产的中间产品--钢坯属于“地条钢”。
发改运行〔2017〕691号文件中关于“地条钢”的界定，明确强调，不但以废钢铁为原料，经过中（工）频感应炉等熔化，不能有效进行成分和质量控制生产的钢属于“地条钢”范畴，而且用“地条钢”为原料轧制的钢材亦属于“地条钢”范畴。
换言之，直接使用中（工）频感应炉生产“地条钢”属于国家产业政策禁止性范围，而且使用“地条钢”作为原材料配备炉外精炼、配套连铸连轧等办法生产的钢制品除有特别规定外，亦属于国家产业政策禁止性范围。
因此，不仅英格力公司使用中（工）频感应炉生产的中间产品--“钢坯”属于“地条钢”，在上诉人无充分证据证明其属于国家产业政策特殊允许使用废钢铁为原料经过中（工）频感应炉等熔化生产钢材的情况下，英格力公司以此为材料生产的法兰产品亦属于“地条钢”范畴。
国家发展和改革委员会作为该行业的行政主管部门，在其规范性文件--发改运行〔2017〕691号中，对“地条钢”范围的界定属于对产业政策调整范围的界定。
行政机关在执行国家产业政策的行政实践中，有权在其职权范围内就具体案件情况是否属于国家产业政策调整范围作出界定，法院在无确切证据证明行政机关作出的界定，与法律、法规规定相抵触，明显与国家产业政策相悖或者明显违反社会常情、常理的情形下，应当尊重行政机关的界定。
行业协会属于行业自治组织，其对国家产业政策理解的文件规定，并不当然具有行政法上的效力。
产业政策调整范围认定权属于行政权范畴，不属于行业协会权限范畴，行业协会文件规定，除法律、法规授权外，只有在行业行政主管部门确认适用情况下，才具有行政法律上的效力。
上诉人提及苏冶协〔2017〕7号文件中将上诉人生产的产品排除在“地条钢”范畴外，因该文件属于行业协会的文件，并无证据证明行政主管部门明确认可该文件的适用，故其不具有行政法上的效力，永川质监局参照发改运行〔2017〕691号中的规定及国家强化供给侧改革，打击“地条钢”生产的精神，对上诉人使用中（工）频炉生产的法兰盘、法兰卷纳入“地条钢”范畴，并无不当。
(二)国家产业政策禁止的生产方式生产的产品属于《中华人民共和国产品质量法》上“国家明令淘汰的产品”。
行政机关可以适用《中华人民共和国产品质量法》的规定对相关违法行为予以查处。
《中华人民共和国产品质量法》第一条规定，为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，制定本法。产品质量法的立法目的之一就是要“维护社会经济秩序”。国家之所以对某种生产方式予以禁止，主要是基于该生产方式能源消耗高、环境污染大，产品质量差或者以这种生产方式生产的产品本身破坏社会正常经济秩序。
国家产业政策原则上一般不仅限制此类生产方式，同时对运用此类生产方式生产的产品也予以禁止，以维护正常的社会经济秩序。
直接使用中（工）频感应炉生产“地条钢”，能耗高、生产的钢材质量难以控制、严重干扰公平竞争的市场秩序。
以国家产业政策禁止的生产方式生产“地条钢”为前段生产工艺，并在此基础上建立流水线，生产其他钢制产品，显然属于故意规避国家产业政策，其生产的最终钢材产品亦属于“地条钢”范畴，行政机关将其纳入“生产国家明令淘汰的产品”符合立法的目的。
依据《中华人民共和国产品质量法》第二十九条规定“生产者不得生产国家明令淘汰的产品。”上诉人使用废钢铁为原料，利用中（工）频炉熔炼，经过连铸工艺生产的法兰产品，属于国家产业政策明令禁止的生产方式生产的产品。
永川质监局为了严格落实国家去产能政策，打击“地条钢”的生产，维护社会经济秩序，将上诉人违反国家产业政策，采用国家明令禁止的生产方式生产的产品认定为国家明令禁止淘汰的产品，并予以处罚，符合法律规定。
根据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条关于“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”的规定，永川质监局根据上诉人违法销售产品货值21097477.69元的事实，作出责令停止生产国家明令淘汰的产品，罚款249.5万元，并没收钢坯4416根、废铁压块共25个、中频炉4座、3机3流连铸设备一套(含轨道)的行政处罚，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立。本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆英格力铸造科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
二〇二一年三月十日
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