集体讨论未形成笔录不违法（最高法公布参考性案例中确定的审判规则）
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孙继承 整理。推送说明：行政处罚法规定了特殊案件的集体讨论程序，但是没有规定集体讨论是否应当形成集体讨论笔录或记录。农业和市监程序规定中，均未明确规定集体讨论应当形成笔录或记录。但是要注意，2020农业行政执法文书制作规范中，明确要求将集体讨论记录附在行政处罚决定审批表的后面，但未统一格式要求；市监文书设置了集体讨论记录。
本案中，检察院对处罚机关提起了抗诉。没有集体讨论记录，但有办公会或党委会会议纪要来证明履行了集体讨论程序，是否违反行政处罚法的规定？笔者理解，本案审判规则，不是说处罚机关履行集体讨论程序不需要任何证据来证明。而是说，在处罚法没有明确规定的情况下，处罚机关用来证明履行集体讨论程序的证据，不是只有集体讨论记录或笔录；其他证据，只要符合证据规则，也可以证明这个事实。
【审判规则】
行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。行政机关负责人在集体讨论时，未形成集体讨论笔录而作出吊销行政相对人营业执照决定的，并不违反法律、法规的规定。
【基本案情】
市文广新局（仙桃市文化广播电视新闻出版局）以陈X锦经营的网吧允许未成年人上网游戏为由，吊销了其网络文化经营许可证。陈X锦为此诉至法院。在行政诉讼过程中，双方当事人自愿达成和解协议。市文广新局作出撤销上述行政处罚决定后，陈X锦向法院申请撤诉。后市文广新局作出将吊销陈X锦网络文化经营许可证的处罚变更为停业整顿六个月的处罚决定，陈X锦随即又两次允许多名未成年人在其经营的网吧上网游戏。市文广新局依申请举行了听证，审理委员会在未对其前一次的违法事实进行质证和认证的情况下，认定陈X锦有三次违法经营的事实，并依法对陈X锦作出了吊销网络文化经营许可证的处罚决定，但该处罚决定无集体讨论笔录。
陈X锦以市文广新局采取伪造、篡改、胁迫、欺骗等违法手段获取定案证据，在文书送达、听证、欺骗等重大环节上严重违反法定程序，以局党委名义作出吊销其网络文化经营许可证的处罚决定，且没有以书面形式予以变更，更没有履行任何法律上的程序，应视为无效处罚为由，提起诉讼，请求撤销市文广新局的行政处罚决定。
市文广新局辩称：其有充分的证据证实陈X锦存在三次严重违法经营的行为，在对陈X锦进行吊销网络文化经营许可证的处罚过程中，严格按照法定程序履行了告知义务，进行听证。因工作人员的失误，将《文化案件行政处罚决定书》错盖了其党委的印章，但当天立即采取了补救措施，向陈X锦重新送达了《文化案件行政处罚决定书》。其具体行政行为证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。陈X锦的主张缺乏事实和法律依据，不能成立。请求依法驳回陈X锦的诉讼请求。
【争议焦点】
行政机关基于情节复杂或者重大违法行为对相对人作出吊销营业执照决定，且行政机关负责人在集体讨论时，未形成集体讨论笔录，该决定效力如何。
【审判结果】
一审法院判决：维持市文广新局作出的行政处罚决定书。
检察机关不服一审判决，提起抗诉称：市文广新局违反了行政处罚程序，在作出吊销许可证这一较重的行政处罚时，没有经过负责人的集体讨论决定；市文广新局违反了听证程序的规定，调查人员中有一人担任了听证员；市文广新局违反了行政执法程序，执法人员在调查或者检查时，不得少于两人。在调查时，未向调查对象陈宽、王乐、赵兆等三名未成年人出示证件。一审判决适用法律错误，应当再审。
再审法院判决：维持一审判决。
【审判规则评析】
吊销企业法人营业执照，是工商行政管理局根据国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。
本案中，市文广新局作为全市文化市场管理的行政管理机关，对辖区内网吧依法具有管理的职责。陈X锦事后并未对市文广新局2007年作出的停业整顿六个月的处罚决定提起复议或另行起诉，亦证明陈X锦认可和接受了市文广新局变更后的具体行政行为。现该行政处罚决定已生效，且事实认定正确。虽然法律规定行政机关在作出重大行政处罚前应当经行政机关负责人集体讨论，但并未对集体讨论的具体方式必须有专门的笔录作出规定。本案市文广新局作出该行政处罚的程序合法，且经审理委员会集体讨论决定，并未与相关法律规定相违背，应当确认市文广新局审理委员会研究决定吊销陈X锦的网络文化经营许可证的意见系集体讨论意见。故市文广新局的行政行为合法。
案例号：(2009)仙行再字第01号，陈X锦诉仙桃市文化广播电视新闻出版局文化行政处罚案。
来源：指导性案例审判规则 公众号