国务委员会获得新的法律地位，对俄罗斯政治力量格局的影响几何
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2020年10月14日，俄罗斯总统普京向国家杜马提交了关于国务委员会的法案。11月2日，俄罗斯联邦委员会（议会上院）通过了《俄罗斯联邦国务委员会法》。该法案明确规定，俄罗斯联邦国务委员会为国家常设机构，由总统直接领导。法案的通过，显示出俄罗斯政治结构发生了一定程度的变化，但在普京的巨大身影下，国务委员会虽然被赋予了新的法律地位，充其量仍然是一个咨议机关，在目前形势下不会成为影响俄罗斯政治力量平衡的新因素。
国务委员会的前世今生
俄罗斯联邦国务委员会于2000年由普京批准成立。根据条例，该委员会是一个谘议机关，其职能是协助国家元首行使职权，确保国家权力机关的协调运转和相互协作。成立20年来，国务委员会始终处于一个“尴尬”地位，与国家安全会议等机构相比，其在俄罗斯国家政治生活中的存在感比较低。
今年1月普京提议修改宪法，同时提出要强化国务委员会的地位。当时外界一度猜测普京是否会效仿哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫的模式，在卸任前增强该国国家安全会议的权力，并由自己出任终身主席，确保其利益及对国家政治的长期影响力，而俄罗斯联邦国务委员会主席一职成为普京的“热门”去处。
但是今年3月6日普京在会见伊万诺沃市社会各界妇女代表时明确表示，“出任国务委员会主席会造成双重政权，对俄罗斯来说绝对是致命的”。这也向外界表明，出任国务委员会主席并不在普京的未来“计划”之中。
此次通过立法形式明确了国务委员会的法律地位及职权范围，而根据普京的初衷，该委员会将始终发挥咨询机构的职能，未来对议会上下两院的工作提供更加实际帮助，但不能取而代之。
法案的主要内容
法案规定，俄罗斯联邦国务委员会由总统领导，成员包括政府总理、联邦委员会主席、国家杜马（议会下院）主席、总统办公厅主任和各地区行政长官。此外，根据普京的提议，国务委员会成员还将包括在国家杜马中有席位的政党代表、地方政府代表及其他人士。
在职权方面，法案规定，俄罗斯联邦国务委员会将参与制定俄内政外交政策，讨论政府预算草案及人事政策，并可以决议形式要求修改立法，但无权提出立法提案。
《俄罗斯联邦国务委员会法》草案由普京于今年10月向国家杜马提交，目的就是明确该委员会的法律地位及权力范围。这与今年1月普京在国情咨文中有关“扩大俄国家杜马和联邦委员会权限、强化俄联邦国务委员会地位和宪法在法律中的优先地位”的提法相一致。
对国务委员会地位的评价
通过分析国务委员会法可以看出，普京虽然通过立法，确立了国务委员会的法律地位，但此举对俄政治并无根本性影响。
第一，国务委员会仍是咨议机构而非立法机构。杜马国家建设与立法委员会主席巴维尔·克拉舍宁尼科夫认为此举能够使国务委员会能够使政府间各部门在制定政策时进行充分沟通，使政府运转更具效率。国务委员会最初就是作为一个总统咨询机构而成立的。根据规定，国务委员会的决议将由国务委员会主席签署生效，而这一职位将有总统本人担任。国务委员会可以在其决定中表示需要通过新法律或修改现有法律，但由于宪法中规定具有立法权的国家机构并未发生改变，因此国务委员会无权发起立法。它的另一项职能是参与制定和批准俄罗斯国家政府和地方行政机构的战略计划文件，并将涉及俄罗斯的部分内政外交事务。克拉舍宁尼科夫强调国务委员会不能重复其他机构的职能，认为“这是由总统领导的机构，主要是为了在制定国家决策时更好地进行政府之间的对话而建立的。” 联邦议会宪法委员会负责人安德烈·克里沙斯表示，国务委员会“在国家元首的宪法权力框架内行事，但不能取代俄罗斯联邦总统办公厅”。
第二，普京希望国务委员会承担更大的职责。国务委员会的真正意义并不取决于法律规定的功能和权力，而是取决于总统的个人意志。前杜马民族委员会副主席、政治学家弗拉基米尔·谢米亚金认为，此次法案描述了“某种精简的国家机构”，该机构似乎可以主张某些内容，但并不能直接制定。“看起来国务委员会可以拥有任何权力，但事实上并不能使用。”谢米亚金认为，国务委员会是否要成为某种“突破性机构”仍只取决于总统一个人。此外，国务委员会可以用来推动总统或政府不愿公布的不受欢迎的倡议。民间社会发展基金主席康斯坦丁·科斯汀认为，立法者的首要任务是确定国务院运作及其与其他机构互动的基本程序。当将它们用于解决某些实际问题时，其实际影响将是显而易见的。他认为，国务委员会的制度化是尤其必要的，以便将来在任何政坛人物组合中，总统都拥有这个机构。谁负责管理这个机构，以及他拥有怎样的成员配置，将在很大程度上决定国务委员会能否真正发挥法案构想中的作用。
第三，国务委员会不是普京卸任后的新去处。在国务委员会改革初期，许多专家建议，新的国务委员会可以拥有特殊权力，以便在普京第四任任期结束后入主其中，并使国务委员会成为替代政府的强力机构。但是这种可能性遭到了总统本人的反对，普京认为这会导致俄罗斯出现“双重政权”，从而使俄罗斯陷入分裂和混乱。在总统任期归零的修正案通过后，为现任俄罗斯总统找工作的问题也失去了紧迫性。尽管如此，仍有不少人对普京卸任后可能任职国务委员会表示担忧。前杜马议员、政治家维克多·伊曼托维奇·阿尔克斯尼斯认为，“普京第五次参选总统可能会导致俄罗斯出现如今白俄罗斯的混乱情况，扩大国务委员会的职能正是方便普京在卸任总统后继续领导国家。”值得关注的是，尽管在宪法上国务委员会并不属于三权分立中的任何一方，但事实上其已经成为了权力机构。然而俄罗斯政党政治尚不成熟，只有强大的总统权力才能保障俄罗斯的长治久安。若普京卸任后选择通过国务委员会领导国家，其直接后果将是导致俄罗斯政府合法性的降低，进而导致俄罗斯政治精英的内部斗争，最终破坏整个国家的稳定。
俄罗斯政治改革走向何方
普京执政20年多来，普京主义已成为在当前局势下俄罗斯维护大国地位、国内稳定及恢复往日荣光的重要保障。今年7月1日，俄修宪全民公投高票通过，“总统任期归零”正式被写入宪法。也就是说，2024年普京这一届总统任期期满后，仍可在不违宪的情况下继续参选。“总统任期归零” 仍是“主权民主理论”范畴。早在几个月前，刚刚被解职的俄总统助理、有俄政坛“灰衣主教”之称的苏尔科夫指出，俄事实上已经形成了“超级总统制”治理模式，这种政治模式是自然形成的，契合俄罗斯传统政治文化，所以应该以法律形式予以固化。
11月17日，俄国家杜马一读通过了有关赋予卸任总统及其家人司法豁免权的法律草案。该委员会主席克利沙斯表示，草案规定俄前任总统将获得任期外的豁免权。此次联邦委员会批准的《俄罗斯联邦国务委员会法》，可以看作是年内俄罗斯政治改革的收官之作，目前至少可以明确一点，出任国务委员会主席已经不是普京的预留选项。随着2024年权力周期的临近，由“强总统”逐渐向以技术型官员为主体的权力平衡模式转变可能仍将是俄权力架构调整的思路。
（作者：刘军明，欧亚系统科学研究会特聘研究员；赵雷，黑龙江大学俄罗斯语言文学与文化研究中心）
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