伊诺泽姆采夫：“开发机制”的调整能否医治俄罗斯经济顽疾
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近日俄罗斯后工业社会研究中心主任伊诺泽姆采夫在“现代俄罗斯研究所”网站刊文，对米舒斯京发起的开发机制改革问题进行了点评。我们编译了该文，以飧读者。本文观点仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。
11月，俄罗斯总理米舒斯京宣布了他的最新改革计划，此前他曾承诺大幅减少官员数量，现在又提出了一项新倡议：整顿所谓的 "开发机制"——这是俄罗斯本世纪头十年以来建立的一系列不透明的组织和机制。据专家估计，这些机制每年至少需要2500亿卢布（33亿美元）的预算资金，相关机构的运转自身就花费了大量资金。为评估米舒斯京的改革政策及效果，有必要对此进行分析。
开发机制通常被定义为致力于在当局认为存在经济突破前景的领域集中资源的机制，其资源往往来自政府预算。当政府宣布加速现代化的政策路线并确定了优先方向时，就特别需要这样的组织和机制。例如，日本在通商产业省存在的半个世纪中成了世界经济的领导者。这个开发机制有权决定现代化的优先领域，调节企业在国内市场上的竞争，制定补贴利率，通过低估的汇率向日本公司出售外汇，资助对外国专利的大量购买，并补贴出口，为公司经理和员工的再培训计划提供资助。自1971年以来，日本随着开始向浮动日元汇率制度过渡，其权力有所减少，1989年股灾后，其权力受到更大的限制，但此时设立通产省的主要目标已经实现日本的现代化和技术发展，其经济成就令全世界羡慕。
这种情况在俄罗斯没有出现过，而且永远不会出现：在一个抱残守缺、害怕进步的国家，按理说无法实现现代化。然而，本世纪第一个十年以来（尤其是梅德韦杰夫任总统后），政府中的进步言论促使俄罗斯成立了一些公司，这些公司被统称为 "开发机制"。然而，它们的本质和方向在21世纪10年代中期发生了变化，在纳米技术产业发展战略集团（Rusnano）或 "斯科尔科沃基金会 "等机构之外，类似 "战略倡议局 "这样的 "波将金村"式的无意义组织开始萌芽。其结果是，出现了五十多个机构的奇怪组合，且这些机构的性质和功能都不同。大多数机构都是如此明目张胆地无效率，自由派经济学家早已明确提出这一问题，审计署官员也可证明，他们估计此类开发机制的活动造成的损失总额超过5万亿卢布（660亿美元）。
我们可将这些面临改革的半官方机构分为几类。第一类是为完成特定任务或专为特定人建立的。例如Rusnano（纳米技术产业发展战略集团，由丘拜斯领导）或斯科尔科沃基金会（发展创新和先进技术，由另一位政府官员阿尔卡季·德沃科维奇主持）。这些公司近年基本都不盈利。例如，在过去五年中，纳米技术公司的总损失超过165亿卢布（2.2亿美元）。
第二类是为了加快特定地区发展所建立的机构，如远东和北极发展基金、远东投资和出口署、远东人力资本发展署、北高加索发展公司和北高加索旅游度假公司，以及许多旨在发展单一工业城市和自由经济区的机构。它们的成果也不尽如人意，同某些部委存在职能重复问题。
第三是在某个行业或相关分支内运作的组织。例如，为刺激住房建设而成立的Dom.rf和MSB等银行，联邦保护投资者和股东权利基金会，一些租赁公司（国家运输租赁公司、VEB-租赁公司）以及一些为 "确保加速技术发展 "而成立的实体。
在此次改革中，这类机构中的大多数都被列为重组对象，而其他一些不知什么原因也被列为 "开发机制 "的组织则没有被列为重组对象。大多数垄断企业，如俄罗斯国家技术集团、俄罗斯原子能公司、俄罗斯宇宙公司、俄罗斯高速公路公司和“俄罗斯环境作业”公司，以及事实上的联邦机构，如存款保险局，将保留其以前的地位和业务重点。然而，这些机构本质上不过是大型国有公司或货币政策工具，没有任何西方专家会把法国法玛通核电公司（Framatome）、NASA或美国联邦存款保险局称为"开发机制"。
重组俄罗斯开发机制的想法本身并不能让人们明确地表示接受或拒绝。毫无疑问，上述大多数机制都是纯粹按照官僚逻辑建立的。部长和（或）副总理一方面想通过设立这些机构来强调自己的工作路线，另一方面想通过设立实体来促进预算资金的"削减"，并在这些不受工资限制的岗位上聘用 "合适的人"。同时，很明显，在某些情况下，合并过程的目的与其说是为了优化职能和任务，不如说是纯粹的形式之举，而这往往会破坏现有的竞争。典型例证是联邦政府宣布要合并俄罗斯科学基金会和俄罗斯基础研究基金会，这已经在科学界引起了很大的轰动。我注意到，这种趋势是普京国家所固有的，它有 "扩大化 "的倾向，俄罗斯国家技术集团就是一个例证，这个原本为管理国有军工企业而设立的组织，很快就开始把民用工业资产也吸收进来，结果扼杀了竞争。
鉴于改革开发机制的动机在总体上是明确的，我认为政府目前的计划有两大缺陷。首先，大部分被划定为兼并重组的结构根本没有存在的必要。租赁公司可以卖给国有银行（如一般性的服务公司卖给俄罗斯联邦储蓄银行，专业性的，如农业设备租赁行业的龙头俄罗斯农业租赁公司则可以卖给俄罗斯农业银行）。可将各开发机构的权力移交给相关部委，比如俄罗斯远东和北极发展部，因为联邦政府内部就有这样奇怪的实体。像Dom.rf这样的银行，其在俄罗斯抵押贷款市场的份额只有2.5%，也可以卖给俄罗斯联邦储蓄银行或俄罗斯外贸银。拟议中的重组完成后，如果新机构的国有地位和商业本质都得到保持，那么一切都不会发生改变。
其次，令人惊讶的是，重组的机构中有相当一部分（20个机构中的8个）将划归俄罗斯效率最低的机构——俄罗斯国家开发银行管辖，该银行在过去5年中亏损了6130亿卢布（81亿美元）。而且，VEB现在的负责人是舒瓦洛夫，他多次因腐败被调查。这一安排立即引起了专家的热议。也许我的观点不正确，但 "坏账银行"（这就是VEB在当今俄罗斯的角色）从来没有在世界任何地方被认为是一个 "开发机制"。这两种情况都表明，在未来的几个月里，我们将看到整合后的机构中为争夺职位而展开的官僚斗争，以及在此期间开发机制的工作将陷于瘫痪。一批宠儿将取代另一批宠儿，现金流将按照调整后的渠道流动，但从根本上说，现行体制不会有任何改变。
我认为改革的主要目的有以下几点。米舒斯京总理最近已成为一个相对独立的政治人物，并试图在他周围建立对他忠诚的机构。此前，米舒斯京政府已经成立了一个新的完全由总理控制的联邦机构。米舒斯京的组织才能毋庸置疑，他显然在推动反对地区性 "投资 "机构毫无意义的职能重复，但目前接受预算资助的许多机构仍然是由 "过去的人"——丘拜斯、沃尔科维奇等——所领导的，而且看起来越来越像总理内部圈子的“美味点心”。
我相信，改革将导致出现一些新机构，尽管从表面上看，这些机构将更加透明和易于管理，但很难更加高效。改革后肯定会出现一些大肆宣扬节约预算和人员缩减的报告，但我认为，这些报告的客观性可能会受到质疑。不过，改革的主要目标还是象征性地摧毁过去几十年来最著名吃空饷现象（这无疑会给总理在政治上加分），并在俄罗斯国家开发银行的基础上筹备一个超级开发机构。未来，VEB可能会被转移到米舒斯京的亲信的控制之下。
重组能否在某种程度上促进俄罗斯经济的真正发展？在我看来，不能，甚至不是出于战术上的原因，而是出于战略上的原因。今天，国家的政治领导层没有发展目标。其主要目的（他们甚至不屑于隐瞒这一点）是 "稳定 "局势，保持对资金流和财产的控制。现代世界经济最重要的趋势——信息化、生物技术革命、向可再生能源转型、金融政策调整——完全被俄罗斯当局所忽视。如果仔细考察俄罗斯政府的战略目标，这些问题要么已从议程上被删除，要么被推迟到更遥远的时期（超出了当前精英们的责任范围），要么干脆被遗忘。
在一个没有科学决策制度的国家，能谈得上有什么战略规划呢？今天的俄罗斯是一个存在机遇的国家，但不是发展的国家。个别项目可以落实，但任何重要行业都难以持续发展。在宇航、客机制造、公路建设甚至垃圾处理方面都有成功的例子。这种不一致不是俄罗斯现有制度的缺陷，而正是其核心问题。
（编译：蓝景林，欧亚系统科学研究会特聘副研究员）
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