自2011年海南离岛旅客免税购物政策（以下简称为“海南离岛免税政策”）实施以来，截至2023年4月19日，海南离岛免税购物金额累计达1850亿元，相当于2011年海南省地区生产总值（2515亿元）的74%，年均离岛免税购物金额约为154亿元，购物人数累计为3428万人次，约为2011年年末海南省常住人口数量（877万人）的4倍，人次均离岛免税购物金额达5千元以上。海南离岛免税政策对促进海南旅游业发展及推动海南国际旅游消费中心建设发挥了重要作用。同时，各界对优化海南离岛免税政策还有不少期待，实践中亦还有一些问题需要进一步优化。为此，笔者案头查阅研究了相关资料，并带着问题实地走访了海南离岛免税店，与海关部门、税务部门、海南离岛免税店等工作人员以及普通群众进行深入交流。经调研，笔者认为优化海南离岛免税政策应把握好点与面、放与防、利与本、内与外四个方面的关系。具体而言，需处理好海南离岛免税政策作为局部“点”与全国税收经济秩序作为整体“面”的关系，需处理好放开海南离岛免税政策限定条件与防住全国税收经济秩序出现较大风险的关系，需权衡好深化海南离岛免税政策之利与全国税收经济可能承担成本的关系，需统筹好离岛旅客与离境旅客、进口商品与国产商品、免税销售与有税销售的关系。
一、把握点与面的关系：需处理好离岛免税政策与全国税收经济秩序的关系 海南离岛免税政策的定位是制定和优化该政策的出发点和落脚点。离岛免税政策的定位来源于国家制定的相关文件。由于离岛免税政策的特殊性，必须将其限定在一定区域，并严格限定适用条件。优化海南离岛免税政策，须遵循离岛免税政策的定位，遵循相应的限定条件，以确保全国税收经济秩序的稳定。 （一）海南离岛免税政策定位：促进海南旅游业发展、推动海南国际旅游消费中心建设 海南离岛免税政策是全国税收政策体系的一个组成部分。优化海南离岛免税政策，首先要明确其政策定位。为了贯彻落实2009年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），2011年发布的《财政部关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》（财政部公告2011年第14号，以下简称《试点公告》），首次推出海南离岛免税政策，旨在促进国内游客到海南旅游，落实《若干意见》提出的海南国际旅游岛建设发展的六大战略定位。2018年《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）对海南全面深化改革开放提出四大战略定位，其中之一就是“国际旅游消费中心”，这点与《若干意见》提出的建设海南国际旅游岛目标一脉相承。为深入贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表的重要讲话精神，落实《指导意见》，2020年我国制定《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），随后发布《财政部 海关总署 税务总局关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告2020年第33号，以下简称《公告》），对海南离岛免税政策进行提额扩容。因此，笔者认为，海南离岛免税政策的定位是促进海南旅游业发展、推动海南国际旅游消费中心建设。 （二）海南离岛免税政策是一项双限定优惠政策 《试点公告》规定“离岛免税政策免税税种为关税、进口环节增值税和消费税”，即相比全国统一的政策，离岛旅客在离岛免税店购物无须缴纳关税、进口环节增值税和消费税，此为海南离岛免税政策的优惠所在。同时，从适用区域、适用条件两个维度看，海南离岛免税政策属于双限定政策，即“限定区域+限定条件”，与可扩大试点政策、“可扩大区域+限定条件”政策不同。可扩大试点政策是指，随着试点政策的不断深入、政策红利的释放，可在全国范围内深化推广，形成正反馈良性循环。例如，2022年国务院推广一批营商环境创新试点改革举措，即为可扩大试点政策。“可扩大区域+限定条件”政策是指该政策在限定条件下可扩大适用区域，如保税区政策等，满足一定条件，可在全国不同区域内推广。双限定政策则指该政策须限定在一定区域、一定条件内。对于海南离岛免税政策而言，若不限定条件，套代购行为将严重冲击全国市场，进而影响全国税收经济秩序基本面。 理论上，离岛免税政策等同于境外购物免税政策，是离境免（退）税政策和进境行李物品管制政策的统一体，因此，这两方面政策要求都需体现在离岛免税政策的限定条件中，且岛内市场与国内其他地区市场是统一市场，需执行统一的限定条件。离岛免税政策的限定条件主要集中在两个层面：一是限定条件的理论标准；二是具体限制性规定。限定条件的理论标准指导具体限制性规定，具体限制性规定落实限定条件的理论标准。笔者认为，离岛免税政策限定条件的理论标准应参照个人携带进境行李物品相关规定，将个人购买免税品限定在个人自用合理数量范围内，防止免税品在国内市场再次销售，冲击全国税收经济秩序。海南离岛免税政策从试点起，就严格实行限定旅客、限次、限值、限量、限品种、限购物场所、限离岛方式、限提货方式等一系列限制措施。《试点公告》规定每人每次免税购物额度为不超过5000元，与当时进境行李物品相关规定基本吻合。离岛免税政策限定适用区域则体现在中央政府对此的宏观把握上：一是该区域经济上在全国经济中处于相对欠发达地位，国家认为有必要进行政策支持；二是该区域地理上相对独立且与本土保持一定距离的合适岛屿，能够有效管控风险。我国海南岛与韩国济州岛实施的离岛免税政策均基于类似的经济、地理环境。鉴于离岛免税政策对适用区域、适用条件均有严格限定，当前，韩国济州岛、我国海南岛、我国台湾地区的离岛地区实行了离岛免税政策。近年，一些学者提出在旅游区推广海南离岛免税经验，甚至在其他省份推行离区免税政策，笔者认为需谨慎考虑。 （三）应准确把握海南离岛免税政策的双限定特征，确保全国税收经济秩序整体稳定 海南离岛免税政策的实施对海南旅游业和经济发展发挥了重要作用。戴慧（2020）认为，离岛免税政策的实施有利于促进海南旅游业发展，有利于推动海南国际旅游消费中心建设，促进国内消费、国外进口，维持对外贸易平衡。童泽林等（2021）认为，海南离岛免税政策的实施，吸引了大量国内游客在海南购买免税品，有效增加了海南旅游业直接收入，同时拉动住宿餐饮、仓储物流、批发零售、交通运输、休闲度假和保健康养等相关行业发展。同时，也有观点认为，海南离岛免税政策还不够优惠，未能更好发挥促进境外消费回流的作用，也未能给海南居民带来更多福利，希望以此为目标进一步优化离岛免税政策。对此，笔者认为，我国应全面、准确把握海南离岛免税政策定位和双限定政策特征，在运行实践中对限定条件有放有收，确保全国税收经济秩序整体稳定，确保优惠政策在一定范围内发挥促进作用，不可赋予过多职能、寄予过高期望。
二、把握放与防的关系：需处理好放开离岛免税政策限定条件与防住全国税收经济秩序风险的关系 海南离岛免税政策实施以来，已多方面放松限定条件，形成了比较便利的政策运行体系。同时，不断优化防控政策，防范离岛免税套代购行为，避免对全国税收经济秩序形成冲击。 （一）离岛免税政策限定条件已多方面放松 从2011年试点至今，海南离岛免税政策的限定条件已多方面放松。例如：旅客年龄从年满18周岁放宽为年满16周岁；离岛方式从乘飞机离岛扩大到乘火车、乘船离岛；购物场所从2家免税店扩大到12家免税店，并从实体店扩展到网上销售窗口；年度免税购物限额从1万元（岛内居民为5000元）调增到10万元，每人每年免税购物额度也在不断扩大；免税商品种类从18种调增到45种，对每个品种购买数量限制不断放宽；免税购物次数从原来的非岛内居民2次、岛内居民1次放宽为无次数限制；提货方式从原来的机场提货点提货扩大到火车站提货点、港口提货点提货，再到邮寄送达、返岛提取，进而到担保即提、即购即提的提货方式。由此，已形成免税购物额度相对宽松，免税商品种类相对丰富，覆盖空、铁、海离岛方式，实体店与网上销售窗口并行，机场、车站、港口等指定位置提取、邮寄送达、自提等便利取货方式的政策运行体系。 （二）不断优化防控政策，防范离岛免税套代购 为防范离岛免税套代购行为，我国不断优化防控政策及实施措施。一是在政策发布前制定防范套代购政策。2011年《试点公告》规定了旅客年龄、购物场所、免税购物额度、每人每次免税购物金额和数量等严格限定条件，海关部门发布了离岛旅客免税购物监管暂行办法，加强对离岛免税购物全流程监管。特别是2020年以来，随着《公告》发布，根据前期离岛免税政策经验，海关部门出台了离岛旅客免税购物监管办法，将套代购法律责任事项纳入监管范围。同时，随着邮寄送达、担保即提、即购即提等提货方式的推出，有关部门也制定了相应的监管办法。二是在政策运行实践中加强防范套代购措施。海南启动并坚持严打套代购走私活动，广泛动员社会力量严防套代购。2021年海南相继推出免税品溯源管理举措以及免税购物失信惩戒若干规定。在全国层面，公安部、海关总署部署开展“护航2023”联合专项行动，海关总署组织构建“1+N”（海口海关缉私局+全国其他海关缉私局）打击离岛免税套代购走私联防联控机制。 （三）套代购案件数量增加，给全国税收经济秩序带来一定风险 离岛免税政策的实施，一方面有效弥补了海南旅游购物品种少、档次低的短板，提升了海南旅游吸引力，对促进海南旅游经济发展发挥了重要作用，有助于推动海南国际旅游消费中心建设；另一方面在全国范围内出现了一定数量的套代购案件，一定程度上影响了国内正常的税收经济秩序。例如，从2020年7月海南离岛免税政策提额扩容至2021年4月不到一年时间，全国海关部门已依法对8000余名参与套代购的个人，限制其三年内不得享受离岛免税购物政策，占2021年免税购物人次总数（672万）的1.2‰。2023年7月海关总署缉私局通报，近两年来，共立案侦办海南离岛免税套代购走私犯罪案件518起、行政案件2000余起，案值20亿元，占2021年、2022年免税销售额的2.4%。 调研中，有意见认为，全国范围内水客走私一直存在，海南离岛免税套代购不是新鲜事，走私额不值一提，没必要对套代购问题进行严格监管。对此，笔者认为，离岛免税套代购与边境水客走私性质不同。水客走私一直存在是事实，只要存在边境，存在边境管制，就会存在边境水客走私。但离岛免税政策是从无到有在国内统一市场中设计出来的，在政策实行之初，就考虑了可能存在的风险，并设计了限定条件和监管措施，防止其冲击全国税收经济秩序。如果出现比较突出的套代购问题，说明政策设计上存在漏洞，需要调整完善，而不是比照边境水客走私，只看走私额，不看问题性质，进而允许其长期存在。 （四）放开离岛免税政策限定条件，须事先考虑可能带来的风险 笔者认为，放开离岛免税政策限定条件，可能加剧套代购风险。原因如下。在微观层面上，政策带来的高回报与套代购低成本结合，形成操作空间。按海口海关部门2021年6月通报数据整理，套代购案件偷逃税款数额占涉案案值的比重平均为13.7%。若购买100000元免税品，可比市场价少支付13700元，由此形成巨大诱惑。而组织、参与套代购的成本极低，支付一位在校学生费用成本仅需300~500元，且组织、参与套代购很难被发现，更别提接受惩罚了。此外，套代购不存在一般意义上的直接受害者，套代购的组织者、参与者很少存在心理上的道德负罪感。在宏观层面上，参与套代购的地区能够从套代购活动中获得收益，职能部门可能为了地方利益或迫于地方压力，而未尽全力防范、打击套代购行为，由此出现地方与中央博弈情况。如果事前未考虑全面，贸然放开限定条件，仅靠事后相关部门努力追缴，很难有效防范套代购风险。
三、把握利与本的关系：需权衡好深化离岛免税政策之利与全国税收经济可能承担成本的关系 正常情况下，离岛免税政策得利方为海南旅游业、全国旅客、离岛免税店，承担成本方在国家财政、国内其他区域经济、其他潜在销售商；但若因限定条件设置不当导致严重套代购行为，得利方主要集中于套代购违法犯罪分子和离岛免税店，成本则主要体现在扰乱国内正常税收经济秩序，国家损失大量税收收入，同时需投入大量人力、物力打击套代购行为。因此，优化离岛免税政策，把握利与本的关系，应从全国层面统筹考虑。 （一）以促进境外消费回流深化离岛免税政策，可能增加全国税收经济成本 新型冠状病毒感染疫情发生以来，海南离岛免税政策客观上发挥了一定的促进境外消费回流作用。调研中，有意见认为，海南离岛免税政策应当承担起促进境外消费回流、扩大内需功能，因此应以此为导向继续深化离岛免税政策。对此，笔者有如下认识。一是境外购物免税需要再思考。境外购物入境合理自用范围内免税是增值税的一种特殊制度安排。但随着当前交通越来越便利，出境游人数越来越多，出境购物免税在入境时难以落实严格检查，给国家税收经济秩序带来的问题也越来越突出。这是货物和劳务税制度需考虑优化的问题。二是如果以促进境外消费回流目标深化海南离岛免税政策，抛开离岛免税政策的定位，不遵循进境行李物品合理自用管制原则，无限制放开限定条件，可能加剧套代购风险，增加全国税收经济成本。三是在当前离岛免税店销售的商品基本为进口商品的情况下，离岛免税店扩大销售额，并未实现扩大内需的目标。因此，治本之策是优化货物和劳务税制度，提高我国生产技术水平，生产出更多质优价廉的商品，而不能以境外购物免税为由，让海南离岛免税政策承担促进境外消费回流、扩大内需的重任。 （二）以离岛免税政策承载海南居民购物免税目标，可能需付出一定成本 调研中，有意见认为，离岛免税政策应给海南居民带来更多福利，如对海南居民不管其是否离岛均可享受一定金额的免税购物。该诉求与部分学者提出的建立海南日用消费品免税区有关政策建议以及《总体方案》中日用消费品零关税清单政策有相同之处。如果采用这样的政策安排，海南居民可因购买免税品获得实惠，但国家需付出较大的成本代价。一是在当前离岛免税店商品均为进口商品且基本为轻奢商品、而非生活必需品的情况下，海南居民在当前乘飞机（火车、轮船）离岛免税政策下可基本满足其购物需求。若放开离岛条件，海南居民无须离岛即可免税，增加实惠并不明显，但套代购行为的社会管理成本将骤增。二是如果离岛免税店可以经营所有商品，设立日用消费品免税区以及出台消费品零关税清单政策，海南居民可得到一定实惠，但为维护全国税收经济秩序，海关部门须投入更大的人力、物力对所有旅客的行李物品、邮快件、电商包裹、货物等由海南进入内地时进行检查，由此将阻碍海南与内地的通行效率，影响全国统一大市场的形成，同时也不利于海南产业发展。这与前文提到的离岛免税政策中岛内市场与全国其他地区市场是统一市场，须执行同样的限定条件一致。三是从当前政策体系看，若实行海南居民无须离岛即可购买免税商品，则与已落地的原辅料“零关税”清单政策、加工增值货物内销免关税政策等不相协调，对国内生产商及国内生产商品不公平，对进口贸易商和进口商品形成优待，有损正常的国内税收经济秩序。 （三）调整优化离岛免税政策限定条件，需权衡获得的利益与付出的成本 一是建议通过离岛退税模式优化即购即提业务。免税品提货方式虽然从原来的指定提货点提货扩展到邮寄送达、返岛提取、担保即提、即购即提，但调研中还有观点认为应继续深化，进一步优化即购即提业务。当前即购即提存在金额限制（单价不超过2万元）以及商品种类和数量限制。若按当前免税销售模式，以提高金额限制、扩大清单商品数量的方式调整即购即提政策，套代购问题将会更加突出。为增强旅客即购即提的获得感，建议以离岛退税模式优化即购即提业务，即旅客在购物时将所涉关税、增值税、消费税一并缴纳，而后在机场等指定区域申请退税。该方式与离境退税模式以及已执行的担保即提模式基本相同，并不会明显增加套代购风险。二是建议对重点套代购商品数量进行压缩。根据《公告》，当前离岛免税购物品种为45个，除化妆品、手机、酒类3种商品有数量限制外，其他42种免税商品均未限制商品数量。即使有数量限制的化妆品（30件）、手机（4件）也远远超出了个人合理自用数量范围，增加了套代购风险。因此，从合理自用数量原则、防范套代购风险考虑，可压缩重点套代购商品的购买数量。三是建议对免税购物离岛条件进行严格管理。离岛免税政策之初限于乘机离岛方式，而后扩展到乘火车、乘轮船离岛，使来海南旅游购物的旅客得到了方便和实惠，同时，也给不法分子实施套代购增加了机会。海南与内地距离相对较近，乘轮船离岛比较方便，单程时间不到2个小时，直接船票成本不到50元，而套代购免税品获利远高于相关成本，由此形成便利的穿梭式套代购。从防风险考虑，可对购买免税品旅客增加在岛时间等条件。
四、把握内与外的关系：需统筹好离岛旅客与离境旅客、进口商品与国产商品、免税销售与有税销售的关系 优化离岛免税政策需把握好内与外的关系，统筹考虑离岛旅客与离境旅客、进口商品与国产商品、免税销售与有税销售等的关系，充分利用离岛免税店现有资源，在不增加风险的情况下，实现资源利用最大化，充分发挥离岛免税店作用。 （一）离岛免税政策应统筹好离岛旅客免税购物与离境旅客免（退）税购物的关系 根据《公告》，离岛免税店仅对“离开海南本岛但不离境的国内外旅客”开放，不适用于离境旅客。该项安排未充分利用离岛免税店资源，也不利于海南国际旅游岛、国际旅游消费中心建设。理论上，离境免（退）税政策无须对销售进行限制，离境旅客也不会对国内市场带来任何冲击。因此，可以考虑在离岛退税政策上叠加离境免（退）税政策，即允许离岛免税店经营离境免（退）税业务，同一商品既可以对离岛旅客免税销售，也可对离境旅客免（退）税销售，让离境旅客有更多购物选择，更好推动海南国际旅游消费中心建设。海南既是全国唯一的实施离岛免税政策的省份，也是全国第一个试行离境退税政策的省份。2010年我国最先在海南开展了境外旅客购物离境退税政策试点，而后于2015年在全国范围内推广。因此，笔者认为，离岛免税店对离境旅客开放免（退）税购物是唯有海南可以创新的事项。 （二）离岛免税政策应统筹好免税销售进口商品与免税销售国产商品的关系 《公告》规定，“离岛免税政策免税税种是关税、进口环节增值税和消费税。”调研中发现，离岛免税店免税商品均来自进口，虽有国产商品进入，但需先出口到境外，而后再从境外进口到免税店，由此大大增加了国产商品的周转成本。根据相关规定，免税商品既可以是免征关税、进口环节税的进口商品，也可以是实行退（免）税（指增值税、消费税）政策进入免税店销售的国产商品。同时，我国也要求在免税店设立一定面积的国产商品销售区，引导相关企业开发专供免税渠道的优质特色国产商品，将免税店打造成为扶持国货精品、展示自主品牌、传播民族传统文化的重要平台。因此，建议进一步明确离岛免税相关政策。例如，规定离岛免税店可销售实行退（免）税（指增值税、消费税）政策进入免税店销售的国产商品，为国产商品进入离岛免税店免税销售打开方便之门。 （三）离岛免税政策应统筹好对离岛旅客免税销售与对普通顾客有税销售的关系 离岛免税政策的优惠在于持离岛凭证旅客可以免税购买限定商品，同时，不能限制离岛免税店以有税方式向普通顾客正常销售商品。调研中发现，当前离岛免税店虽存在有税销售业务，但对同一商品，要么免税销售，要么有税销售，无法实现对同一商品既可对离岛旅客免税销售、又可对普通顾客有税销售，不便于离岛免税店充分利用有限资源，不利于离岛免税政策发挥更大作用。为此，在风险可控的情况下，建议允许离岛免税店对同一商品不仅可免税销售，还可有税销售。这与前文提到的以离岛退税方式实现即购即提操作上一致。无离岛证件的旅客和居民，有税购买后，可自行有税消费，也可在离岛时按规定程序退税。该操作与担保即提业务风险基本相同，不会明显增加套代购风险。
五、结语 十多年来，海南离岛免税政策在促进海南旅游业发展、建设国际旅游消费中心方面发挥了重大作用。进一步优化海南离岛免税政策，须准确把握离岛免税政策定位，把握好双限定优惠政策特征，全面考虑全国税收经济秩序大局，总结放与防的历史经验，权衡对策建议可能带来的利益与成本，统筹好内与外的关系，动态调整相关限定条件，确保离岛免税政策在一定范围内发挥正面作用。
就当前看，不宜以促进境外消费回流、海南居民购物免税为目标，调整离岛免税政策。建议对套代购重点商品购物数量进行压缩，对免税购物离岛条件严格限定，同时建议通过离岛退税方式扩大即购即提范围，允许离岛免税店对同一商品既可离岛免税销售，也可离境免（退）税销售，还可对普通顾客有税销售，为国产商品进店免税销售打开方便之门。
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（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第3期）
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刘磊.优化海南离岛免税政策的调研与思考[J].国际税收，2024（3）：37-44.