【知识卡片】乡村政策及其执行情况
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专栏小卡片
乡村治，百姓安。乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的神经末梢。乡村治理作为当前我国社会治理的短板，在一定程度上影响着国家治理体系和治理能力的现代化建设。如何使得乡村实现“治理有效”，实现乡村振兴，是一个值得探讨的学术问题。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会于2020年开始推出乡村治理研讨专栏，西安建筑科技大学建筑学院段德罡教授担任专栏主持人。本专栏计划陆续邀请学界教授、政府官员、基层干部、乡村能人等对乡村治理展开不同视角的探讨，以供大家参考借鉴。
专栏主持人
段德罡
中国城市规划学会 理事
中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会 副主任委员
西安建筑科技大学建筑学院 教授
陕西省村镇建设研究中心 主任
自2006年以来一直致力于西部地区乡村的发展、规划与建设工作，主要从事乡村规划设计与建设、乡村治理与发展、传统村落保护与发展方面的研究实践，主持参与国家级、工程院、省部级等重大科研项目20余项。团队在杨陵区关于“设计下乡和村庄建设规划经验”、“共同缔造经验”被住房和城乡建设部作为示范向全国推广。
文章作者
车顿善
中共西安市委农办西安市农业农村局 原副巡视员
政协西安市委农工委 特邀专家
致公党西安市委 特邀专家
西安乡村振兴研究院 顾问
中组部基层党支部书记集中轮训优秀师资
市委党校乡村振兴培训师资
自1988年来，从事政策研究工作30多年。先后在市委农工部、市委政研室、市委农工办、市统筹办工作，是西安社会建设、城乡治理、“三农”工作、统筹城乡及乡村振兴的政策制定者、组织推动者、进程实践者、成果见证者。承担着省市“三农”工作的政策解读、业务培训、项目策划、规划编制、技术指导、评审咨询工作。为省市区县开发区组织系统和农业农村系统开展人才培训工作，牵头组织乡村振兴规划编制和业务指导，形成的一系列成果为市委市政府决策提供了参考，受到全国政协、全国工商联、中国民营经济研究会的高度关注，荣获省委、省政府调研成果二等奖。
导读
乡村政策作为乡村治理的有效手段和工具，是沟通地方政府与人民的桥梁。在乡村治理过程中，政策是治理有效进行的保障，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。了解各个时期的乡村治理政策，有利于把握各个时期乡村治理重点，了解政策的执行情况，有利于把握村民需求，引导下一阶段的乡村治理工作。
鉴于此，本文对我国建国以来农村相关政策进行梳理，从乡村政策的定义、不同时期政策制定的内容与重点、乡村政策的执行情况等方面进行了全面、深入的解读。
1
乡村政策定义
与“三农”问题相关的各项政策，关系到国民素质、经济发展、社会稳定、国家富强、民族复兴等各个方面。
与村庄建设相关的政策，如社会主义新农村建设、新型农村社区、农村片区化、农村集体产权制度改革、美丽乡村等一系列政策。
2
乡村政策的阶段划分及出台背景
乡村政策在各个时期的侧重点有所不同，从建国初期开始，乡村政策大致可以分为四个阶段：
以服务城市发展为主的中国革命与建设时期；
强调重建农业生产结构、调整农业生产从而推动城镇化进程的改革开放时期；
重视农村发展，缩小城乡差距的新世纪时期；
推动城乡发展一体化、实现乡村振兴的新时代时期。
中国革命与建设时期
革命时期的乡村政策主要关注土地分配问题，如“打土豪，分田地”，制定《井冈山土地法》《兴国土地法》《中国土地法大纲》等，保障“耕者有其田”，强调农民对耕地的所有权是中国革命取得胜利的根本；
建国后，为加快国家工业化进程，促进资本积累，确定了“以农村服务城市”的经济发展方向，并启动了“一五计划”、人民公社化运动等，为建立完整齐备的工业体系奠定了基础。此时，农村经济社会的发展并未得到重视。
改革开放时期
以小岗村为代表的“农民包产到户”拉开了农村改革的序幕。在这个时期，国家面临粮食减产、重建农业生产结构、调整农业生产关系等问题，为稳定和完善家庭联产承包责任制，深入推动改革开放，中共中央自1982年至1986年连续出台了五个一号文件，这一阶段的政策主要集中在解决人民温饱、健全农业生产责任制，激发农村经济活力等方面，有力地促进了我国农村的发展。
新世纪时期
在城镇化进程不断加快的背景下，针对多年来全国农民人均纯收入连续增长缓慢、城乡发展不均衡的问题，2004年，中共中央出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，标志着18年后中央再次把农业和农村问题作为中央“一号文件”的主题。
自此，国家再次开始重视“三农”问题，每年的一号文件内容都以“三农”为核心，解决农业农村的实际发展问题。
新时代时期
党的十八大后，我国进入新时代，明确解决好“三农”问题是全党工作重中之重，提出推动城乡发展一体化战略，强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。
此后，在党的十九大，国家首次提出乡村振兴战略。为促进乡村振兴战略的落地实施，《乡村战略规划（2018-2022）》、2019年一号文件、2020年一号文件等都进一步明确了乡村振兴背景下农村农业发展的方向。
在我国的不同发展阶段，由于乡村面临着不同的发展难题，乡村治理的手段不同，乡村政策的侧重点也不同。
合理制定乡村政策，是实现治理有效的基础；
因地制宜、因时制宜落实乡村政策，是实现治理有效的关键。
因此，准确认知上一阶段乡村政策落实情况，对于科学制定下一阶段乡村政策，推动乡村社会经济的健康发展，实现乡村社会的有效治理显得尤为重要。
3
政策的执行情况评判
由于不同发展阶段的问题难易程度、各级政府执行能力等不同，不同立场人的角度、标准不同，政策的具体执行情况难以一言蔽之。因此，结合习近平总书记在2017年中央农村工作会议上的讲话来对政策的执行情况作出评判。
近年来，我们坚持把“三农”工作作为重中之重，每年召开的中央农村工作会议和颁布的中央一号文件，持续发出重农、强农、惠农、富农信号，力度不断增强。
进入新世纪以来的17个中央一号文件，对中国的“三农”发展产生了长远而深刻的影响，是党的强农惠农富农政策出台最密集的十七年，是农民得实惠最多、生活水平提高最快、农村面貌改变最大的十七年。
近年来，我们集中力量办了很多顺民意、惠民生的好事，解决了很多农民群众牵肠挂肚的难事。我们过去讲，“三农”工作不做好，老乡们可能拿起扁担打我们，甚至可能出现陈胜、吴广那样的事情。这样的事情，在我国历史上比比皆是！现在，通过我们的工作，老乡们生活越来越红火，埋怨少了，对我们的工作赞扬多了。
这说明，这些年党的“三农”政策是对头的，农村工作的路子是对头的，农业农村发展取得的历史性成就和“三农”工作积累的宝贵经验为实施乡村振兴战略奠定了良好基础。
中央一号文件主题梳理
图片来源：笔者自绘
面对新时代农村工作的任务和要求，当前党领导“三农”工作的体制机制、干部队伍、农村基层组织还不能很好适应。在一些地方，对党管农村工作重要性的认识淡漠了，党管农村工作的原则放松了、力度削弱了。干部队伍中，愿意做农村工作的少了，会做农村工作的更少了，不少干部对农业农村情况不够了解，讲农村、讲农业内行话不多，有的听不懂农民的话，对农民的感情不深。一些新上任的领导干部，没有“三农”工作经验，缺乏领导农村工作本领。这种状况不改变，就会影响到乡村振兴战略的有效实施。
城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，流通渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换。
城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大。要把公共基础设施建设的重点放在农村，推进农村基础设施共建共享、互联互通，推动农村基础设施建设提档升级。要加快推动公共服务下乡，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。
城乡差距大
图片来源于网络
全党同志务必深刻认识实施乡村振兴战略的重大意义，把农业农村优先发展作为现代化建设的一项重大原则，把乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一个重大任务，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措，书写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章。
县委要当好“一线指挥部”，书记要当好“一线指挥长”。各级地方政府要把实施乡村振兴战略摆在优先位置，坚持五级书记抓乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。地方政府与基层组织要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。要坚持以实干促振兴，遵循乡村发展规律，规划先行，分类推进，加大投入，扎实苦干，推动乡村振兴不断取得新成效。
乡村振兴，人才是关键。习近平总书记多次鼓励大学生村官扎根基层，立足岗位，顽强拼搏，在基层锻炼，在实践中成长。青年应该看到，我们所处的时代，是一个激情澎湃的新时代，是一个奋勇向前的新时代，是无数人引以为豪、自觉挑起重担的时代。
习近平总书记曾经在给一群年轻人的回信中说：“到基层和人民中去建功立业，让青春之花绽放在祖国最需要的地方，在实现中国梦的伟大实践中书写别样精彩的人生。”这激荡内心的声音在广袤的华夏大地上澎湃，青年与农村的结合也必将更加紧密，成为当下乡村振兴的重要力量。
美丽乡村与乡村振兴目标
图片来源于网络
4
总结
乡村政策对于乡村治理具有重要意义。一方面，乡村政策为乡村治理提供了制度支持与理论引导，能够保障乡村治理品质；另一方面，深入学习乡村政策出台的背景，针对核心问题展开政策供给制度设计，有序推动乡村政策的落地实施，有助于国家构建科学的乡村治理体系，实现乡村治理能力的现代化。
因此，每一个乡村规划者，都应认真推动乡村贯彻执行乡村政策，在政策的引导下展开乡村治理工作，通过有效治理，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕总目标。
乡村规划建设本身不单单是物质环境的建设，更应该是一个治理过程。城乡规划专业人士在乡村建设与治理上有很强的专业实力与优势，希望大家能充分发挥专业优势，脚踏实地，做新时代乡村规划的先行者、乡村政策的推动者、乡村治理的参与者；务必深刻认识实施乡村振兴战略的重大意义，将个人前途与乡村发展紧密结合，将乡村作为发挥才能、实现理想的大舞台。
END
图文：车顿善、段德罡
编辑：沈保荣、孙一休
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