吴士存：用中菲油气合作降温南海地缘竞争

中国论坛清华大学战略与安全研究中心 2022-10-08

吴士存

中国南海研究院创始院长，清华大学战略与安全研究中心学术委员、中国论坛特约专家

菲律宾总统马科斯近日表示，菲律宾有意愿重启同中国在南海的石油和天然气联合开发谈判，以扩大其能源来源的多元化。他还承诺加强菲中关系，并强调这种关系对于两国都是有利的。此前，马科斯还曾对中方表示，南海问题不是菲中关系的主流，不应限制和妨碍双方合作。

回顾中菲南海油气合作的历史经纬，可谓起起伏伏、一波三折。

早在2005年3月，来自中菲及越南三国的石油公司在菲首都马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，就“共同开发”倡议在南海落地实施进行再一次具有开创性意义且卓有成效的尝试。然而，尽管中菲两国就共同开发南海油气资源签订了一系列意向书或协议，但由于相关意向书和协议的内容主要涉及地震、物探以及其他科学调查活动，并未对实施共同开发油气资源作出实质性安排，加之阿基诺三世政府上台后中菲关系倒退，导致该协议折戟沉沙，两国南海油气资源共同开发合作一度搁置。

2016年6月，杜特尔特就任菲总统后中菲关系实现转圜，两国南海油气合作迎来了新的曙光。在双方共同努力下，中菲在2018年11月签署了政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》。2019年8月，根据这一备忘录和《关于建立政府间联合指导委员会和企业间工作组的职责范围》,双方宣布成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组，为推动共同开发尽快取得实质性进展建立了稳定的磋商机制。但受新冠肺炎疫情影响、美国采取以施压地区国家“选边站”为主要特点的南海新政，对中菲油气合作暗中阻扰，加上菲国内“亲美”势力抬头等因素影响，持续了4年的中菲南海油气合作成效不彰。2022年6月，时任菲外长洛钦突然宣称，受菲宪法限制和海上有关争议的制约，杜特尔特政府已停止和中国在南海的油气合作谈判。

马科斯总统的最新表态再次让我们看到陷入僵局的中菲南海油气合作燃起希望。事实上，这已不是马科斯政府第一次就重启中菲南海油气合作谈判释放积极信号。今年8月31日，菲外长马纳罗曾公开表示，尽管中菲面临“南海领土争议”，但菲方仍愿意重启同中国在南海的油气勘探谈判。但他同时也强调，菲方不会同意任何违反宪法的协议，并称“可以同意任何条款或措施，只要它们具有连续性，并且符合菲律宾宪法和法律”。

中国自上世纪80年代提出“搁置争议、共同开发”构想以来，同包括越南、文莱和菲律宾在内的南海当事国进行了许多有益的探索和尝试。

从国际法和国际实践视角看，国际社会鼓励当事国在争议海域开展共同开发作为海洋划界前的临时性安排。就中菲南海油气共同开发而言，目前双方谈判和争论的焦点主要在于“海域性质”“合作机制”和“法律适用”等方面的问题。依据公开表态，“法律适用”问题似乎是菲方目前最主要的关切领域，从这个意义上讲，中菲“共同开发”所涉及的法律适用问题是油气合作能否取得突破的关键。

虽然法律适用问题与主权权利行使和管辖权声索存在关联，因而具有一定的政治敏感性，但在合作“不影响双方主权和海洋权利主张、不影响双方关于海洋法等问题的立场”这一前提下，中菲两国完全可以通过“共同制定新规则”或“各自适用本国法律”或“适用某一国法律”的方式处理磋商和谈判过程中出现的法律适用问题。

这方面也有着丰富的国际实践支持和成功的先例可循。例如1979年马来西亚和泰国共同开发案、1974年日本和韩国共同开发案、1992年马来西亚和越南共同开发案等。尤为值得一提的是，在1981年“冰岛与挪威关于扬马延岛共同开发案”中，双方在共同开发区各自适用本国有关控制石油勘探开发活动、安全措施和环境保护的立法、石油政策及法规。上述案例可为未来中菲油气合作涉及“共同开发”法律适用谈判时打开一个新的视角。

事实上，中菲油气合作的意义不应仅限于两国油气行业层面，它对带动《南海各方行为宣言》框架下的科研、环保、人道搜救及海上执法等其他领域的海上务实合作，甚至中国与其他声索国之间的海上合作都具有重要的外溢和示范效应。中菲之间的政治互信将因此得到进一步增进，同时两国探索形成的可行合作模式也可为中国与东盟国家海上务实合作所借鉴。

更为重要的是，在美国利用南海问题离间中国东盟关系，在联合军演、基地使用和海上执法等问题上迫使东盟国家“选边站”的背景下，以中菲油气合作为先导带动中菲南海全方位的海上合作，进而带动我国与南海沿岸国的海上全面合作，可引领南海形势由大国地缘政治竞争回归到南海争议当事国对话、合作的正确轨道，降低中国东盟关系中的“南海因素”，这对形成区域多边主义框架下海上合作与秩序构建为主旋律的地区性海洋合作新格局意义非凡。