董立武：以“区块链”思维对《传染病防治法》 的修订提几点建议

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董立武 上海市法学会党组成员、秘书长。

2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上作了重要讲话，要求从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。3月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志上发表文章，明确要以《基本医疗卫生与健康促进法》实施为契机，推动修订《传染病防治法》（以下简称“本法”）等法律法规，构建体系完备、相互衔接、运行高效的公共卫生法律体系。而疫情防控工作涉及面广、环节多，正如《传染病防治法》编制体例所反映的那样，疫情防控工作涉及预防、“报告、通报和公布”、控制、救治、监督等环节，本法对每一环节都单列一章进行了规制。本文就从当前方兴未艾的“区块链”技术的角度出发，对本法第3章“疫情报告、通报和公布”中的“报告”环节（第30条至第33条）的内容提几点建议，为修订本法提供另一维度的思考。

一、本法对疫情发现报告环节的规定和现实制度设计2003年SARS疫情结束后，国家全力推进公共卫生事件应急管理的体系建设。一是组织修订了《传染病防治法》。修订后的法律对“建起平战结合疫情报告通报体系，实现疫情信息共享”作出了规定。二是启用国家传染病与突发公共卫生事件监测信息系统（以下简称“直报系统”）。系统覆盖全国卫生机构，不明原因肺炎是其监测、报告的重点之一。按照设计，医院发现传染性病例后，要在这套系统上报告。医院在网络系统报告病例后，中国疾控中心（以下简称中国“CDC”）能第一时间收到，不需要经过逐级上报的过程。2013年8月，当时的国家卫计委向全国人大常委会报告传染病防治和传染病防治法实施的工作情况时总结，全国100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报，医疗卫生机构发现、诊断后逐级报告的平均时间由直报前的５天缩短为４小时。事实也证明，在2003至2013年期间，我国在应对突发传染病事件，包括H5N1病毒、人感染猪链球菌病、H1N1病毒、基孔肯雅热病毒以及H7N9病毒等的传播方面，赢得了工作主动、有效控制了疫情的进一步发展。该“直报系统”的建设思路就集中体现在《传染病防治法》第3章相关条款的规定中，具体如下：一是报告主体。本法规定，对传染病疫情负有发现报告义务的主体共有四类。一是第30条第一款规定的疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员；二是第30条第2款规定的军队医疗机构向社会公众提供医疗服务有关人员；三是第32条规定的港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关的相关人员；四是第31条规定的发现疫情的任何单位和个人。二是报告程序。根据本法第33条第1款规定，报告有三个程序，一是疾病预防控制机构报告当地卫生行政部门；二是当地卫生行政部门报告当地人民政府；三是当地卫生行政部门报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。除此之外，本条第2款又规定了一个逆向的核实程序，就是疾病预防控制机构对疫情报告进行核实、分析。三是报告时限。本法虽未对报告时限进行量化表述。但对每一个报告程序都做出了“应当及时”“同时”“立即”的定性表述。具体时限由贯彻本法的有关法规和制度中进行了明确。二、对本法疫情发现报告环节立法思路的分析应当说，本法疫情发现报告环节立法思路总体上是符合当时防控工作需要的。其在指导全国使用“直报系统”、督导开展疫情防控工作中也发挥了积极作用。尤其是在发现报告已知的、本法第3条规定的各类传染病疫情中，表现出报告及时、沟通顺畅、反应迅速的良好效果。但是，该立法思路在发现报告未知的、疑难的传染病疫情时，非但没有表现出立法者所想要达到的效果，反而表现出了谨慎、犹豫和观望的情况，与立法者的本意背道而驰。具体原因分析如下：一是报告的主体范围仍不够宽泛。虽然本法第31条规定了“任何单位和个人”均有发现报告的义务，但这是立法技术中兜底条款的表述，现实意义不大。反倒第30条第1款中，作出了“执行职务的人员”的表述，立法原意应该是指三大机构中的所有现职工作人员，但在现实生活中，这种表述往往被理解成“各单位中担负传染病防治职责的科室和人员”。二是报告的程序层级仍比较繁琐。按立法者思路，疫情发现报告的程序并不复杂，尤其是在当今世界互联网和通讯技术高度发达的背景下，“直报系统”实现“基层输入、最高层便能知晓”的难度并不高，这也是国家卫健委对外宣布“直报平均时间达到4小时”的由来和底气。但现实中，最硬伤的也是这一制度设计。因为省市县的疾病预防控制机构是受同级卫生行政部门领导的，卫生行政部门又是各级政府的一个组成部门。所以，虽然本法规定只有三个程序，但在现实生活中，每一层级的疾病预防控制机构、卫生行政部门、政府之间都有一个请示汇报的程序，其隐性的程序是以乘数级增加的。而本法又规定了一个逆向的“核实”程序，无形中又使发现报告的程序成倍增加。三是报告的时限受到时空的限制。本法中，立法者对时限的表述虽体现了最短、最快的要求。但在现实生活中，由于客观的限制，分析、调查、核实都是需要时间的。尤其是当两地相隔千里时，占用的时间往往是以天为单位计算的，很难达到立法者设计的“立即”“及时”的目的。正因为存在上述原因，当依据本法疫情发现报告立法思路而建立的“直报系统”面对未知的、疑难的传染病疫情时，虽然系统上下直连，但输入关口受报告程序中各层级请示汇报的限制，相关信息就会局限于机构中与病种和疾控直接相关的人员范围内。而且，只要其中有一个层级的负责人出于对误报、错报的担忧，或是害怕由此承担引发社会不稳定后果的责任，大概率会选择最稳妥的措施，就是等待调查、核实的结果，因而耽误第一时间处置的最佳“窗口期”。所以，当前出现的“区块链”技术在弥补这些原因方面具有十分明显的优势。三、“区块链”技术的优势简述2008年，以比特币为基础提出了区块链概念。区块链实为分布式共享账本技术、点对点价值传输技术。区块链根基于P2P网络，网络各节点的计算机拥有同样的网络权利，可共享软件、资源或信息，不存在中心服务器。数据存储于区块之中，不同区块连接形成链式结构，并盖有时间戳，可验证追溯。各节点均可参与数据区块的验证，从而获得激励。同时，利用非对称加密算法，以公匙、私匙对数据进行加密解密，并且凭借共识算法及强大算力，各节点均存储一致的全网账本，保证数据不可伪造篡改。区块链技术的这几大特点均体现在以上过程中。“去中心化”的特点源自全网络各个节点均可参与记录；“公开透明”的特点在于所有的数据均公开在主链上并随时可以查询；“安全性强”的特点在于如果有人试图修改数据，必须同时控制系统中超过51%的节点，若恶意者仅对不足51%的节点进行攻击，则无法影响存储在其它节点中的数据。因此，如果疫情发现报告的“直报系统”能够运用“区块链”的技术，将“直报系统”改建成“疾控链”！由金字塔形的结构变身为扁平的块链结构，让更多的机构、单位和个人参与到疫情发现报告工作中，并以县为基本块，让每个县成为“疾控链”上的一个“块”；让疫情的信息报得更快、核得更准、散得更广。也让每一个“块”上的各层级责任人均置于全网的监督之下，让其不需犹豫、不敢懈怠，让他真正依据“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的价值观作出他正确的决策。四、以“区块链”思维对本法的修订的几点建议综上所述，为建立高效及时的“疾控链”，有必要对本法疫情报告发现的立法思路进行调整，具体对第3章第30条至34条进行修订，能够为改造疫情发现报告的“直报系统”提供法律上的支撑。以下主要简述修订的思路：一是建议扩大参与疫情发现报告的主体范围。修改疫情信息管理工作由疾病预防控制机构专门部门、专门人员管理的表述，让疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务人员、各级卫生行政部门、军队医疗机构、港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关都可参与到疫情发现报告的“区块（疾控）链”中。因为“区块（疾控）链”是一个去中心化的链，为保证链的公开透明和安全性，链上的节点越多越好，凡与疫情防控有关的单位和个人，均应依法成为链上的一个小节点。二是建议简化疫情发现报告的程序限制。修改的思路应该遵循激励原则，鼓励基层一线的机构、单位和个人，在发现疫情信息时候，能够第一时间输入“疾控链”中。减少请示汇报的层级和次数，依托“疾控链”上的各个节点，同时开展疫情的收集、分析、调查和核实。凡涉及到疫情的秘密信息（比如病人的隐私）通过“私匙”加密，只让链上各节点依托“公匙”看到疫情的公开信息部分，并依据各节点的职责和权限，第一时间作出决策，决策的信息也同步发在“疾控链”中，确保疫情防控的工作始终走在病毒传播的前面。三是建议报告时限根据链上处理疫情信息的需要调整。主要有两个方面，一个是输入时限规定，另一个是决策时限的规定。表述上仍可采用定性的方法。五、结语“区块链”技术的具体运用，目前大多只集中在经济领域。但“区块链”技术的思维，却广泛的影响着社会治理的各个方面。有观点认为，这一技术有望彻底重塑人类社会活动形态，为人类社会带来深刻变革。所以，针对《传染病防治法》修订的需求，组织专门力量学习“区块链”的技术，使法律修订思路体现“区块链”的先进理念，继而尽快建成“疾控链”。如寒冬再来，我们能够聚链成块，抱团取暖，共迎阳光明媚的春天。愿法中有链、人间无毒。

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