杨力：关于突发事件中“结构性信息披露”相关法律条款的修订建议

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杨力  上海市法学会法理法史研究会副会长，上海交通大学凯原法学院第一党支部书记、教授；

许月  上海交通大学凯原法学院第一党支部宣传委员、中国法与社会研究院办公室主任。

以“知情权”为基础的政府信息公开，无论在突然发生、情况不明、后果严重的突发性重大公共卫生事件，还是在已知的三类传染病或未发生大规模流行的疫情应对，已取得了阶段性成果。但是，以此次蔓延全国的新冠肺炎疫情信息披露为例，武汉前期疫情的信息披露失责延宕、确诊和疑似病例数据公布一度只以收治为标准、部分地区的信息披露关键要素严重缺漏、各地疫情披露的程度存在较大差异、重点疫区应急用品存量的公布口径不一、疫情数据流于诊断病例通报而缺少深度监测报告、疫情学术成果的共享机制缺位等，仍给以问责倒逼为切入点，推动突发公共卫生事件的“结构性信息披露”的制度建设，留下了许多修法讨论的空间。2020年2月5日，习总书记主持召开中央全国依法治国委员会第三次会议指出，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设。根据《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》及其他配套制度，重点围绕突发公共卫生事件的“结构性信息披露”相关条款，提出以下修改建议：

1关于“新型”疫情公布的义务人规定。根据《传染病防治法》第4条规定，国家卫生行政部门或省一级政府有权公布乙类以上疫情；同时，《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定，国务院卫生行政部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以“授权”省级卫生行政部门公布疫情。此次疫情延误公布的关键在于，新冠肺炎不在原来法定的乙类以上疫情之列，而是属于条例所称的“突发事件”，即突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因的疫情。省一级政府有接到报告后向国家卫生行政部门立即报告的法定义务，由国家卫生行政部门或授权省级卫生行政部门公布。这导致在未被定下类别之前，省一级政府职责被置于一边，不利于属地管理的优势释放。建议立法修订明确当不属于法定乙类以上的突发事件发生时，国家卫生行政部门、省一级政府或授权的省级卫生行政部门，均为突发事件的疫情公布义务人。

（图片来源于健康中国）

2关于传染病的预警、监测主体责任。17年之前，在反思“非典”教训时，《突发公共卫生应急条例》起草人述及的“信息渠道不畅通，信息统计不准确，反应不快，应急准备不足等”等问题，在此次疫情中依然不同程度的存在。其中，预警制度的监测主体责任缺位是重要原因。《传染病防治法》第19条只规定了“根据传染病发生、流行趋势预测、及时发生传染病预警”的传染病预警制度，但行政主体发布预警之前，尤其情况不明时，往往是由疾控机构扮演认定传染病或突发事件的关键专家角色，其疏忽失责会直接导致预警决策的信息供应不足。建议立法修订明确传染病或突发事件中疾控机构作为监测主体，以及其及时提供最新掌握信息的法定义务和问责机制。

3关于宽容疫情信息非恶意的自愿性披露。反思李文亮事件，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者和传播者的主观恶意和是否发生严重后果，保持必要的宽容。建议立法修订在法定强制性信息披露义务之外，宽容非法定信息披露义务主体之外非恶意的自愿性信息披露，毕竟疫情没有实际发生而被“谣言”错报的危害，远远小于疫情实际发生而被隐瞒的潜在危害。

（图片来源于人民网）

4关于重大疫情信息披露的运作机制规定。《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》虽然在疫情信息披露的机制上有一些准据法意义上的规定，然而，此次疫情从首批新冠肺炎疫情病例发生、疑似病例增长和扩散、有关机构的调查研究、疫情的集中暴发，整个过程的预警性信息、事实性信息、结论性事实是否得到及时、充分和完整的披露，仍然产生了较大争议。比如，对确诊病例的密切接触者或可疑暴露者的医学观察信息；涉疫医疗、应急和捐赠物资的定期公布信息；疫情期间经营者的不正当价格执法信息；医疗就诊床位、住院流程和药品供应的诊疗信息等，一定程度上损害了政府公信力，也影响到疫情的及时应对。建议立法修订应明确界定疫情披露义务人披露信息的具体时限、路径和方式、信息范围，尤其要标注预警、事实和结论三种不同的信息披露类别。

5关于疫情不确定性信息的谨慎交待义务。目前，官方统计和数据科学相对保守。比如，新冠肺炎疫情期间的“确诊”“疑似”“治愈”“死亡”等关键统计数字，受到医疗资源瓶颈的限制，只是实际疫情的一部分。这种不能反映全貌的信息披露不构成《传染病防治法》的“瞒报”，但会造成民众的麻痹及行为误判。因此，需要向民众坦诚政府公布数据背后的形成机制，帮助民众了解官方数据与实际疫情之间的差异，甚至可以与民众做一些对话式的理论说明和探讨，借助权威专家学者的判断作为参考。关键是要让民众意识到不能单纯依赖政府披露的保守且可能低估的口径来判断疫情的严重性，而是要严阵以待，丝毫不能放松警惕。建议立法涉及后果严重、情况不明的“不确定性”疫情公布，明确规定本着谨慎注意、从严从紧的原则，必须平行交待数据背后的形成机制。6关于“小颗粒度”的高质量疫情信息披露。当前《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》和《政府信息公开条例》构建的疫情信息公开机制，更多侧重于提供疫情情况、防护知识、政府应急和相关政策等相对比较粗糙的“政府信息”，而事实上，公众更需要权威、最新、最准确与疫情密切相关的“政府数据”，包括一线诊疗数据、资源及补充渠道数据、应急动员和当下短板数据、潜在病源迁徒数据等，也包括类似中科院武汉病毒研究所被质疑之后全面筛查，以期能够自证清白的反驳数据。这些数据的及时公布对科研机构、医药公司及科学家等充分掌握疫情信息，尽快找到疫苗或特效药具有重要价值。建议立法修订明确重大疫情政府信息公开颗粒度应当更小，尤其是以具有“直接使用价值”为导向，及时公布更为全面的政府数据，而不只是政府一般性信息，涉及个人隐私可以采取脱敏公布。

7关于重点疫区更多维、高级别的信息披露。《政府信息公开条例》第二章规定了信息的公开范围。湖北作为重点疫区在新冠肺炎疫情信息公开上，针对尚未达到确诊、疑似，只是限于医疗资源难以全部正式收治住院的大量潜在病源，在中央严令限期收治之后，又在“确诊病例”“疑似病例”的诊断标准之外，特别添加了“临床诊断”这一标准，并以此作为方舱等非重症、临时医疗机构的入院标准，无疑最大程度避免了分散式的潜在疫情蔓延。这一做法不是全国“一刀切”，而是汲取疫情一定程度失控的教训，因地制宜地根据不断变化的重点疫区情况，在不低于国家标准之上又“从严、从紧、从快”的主动采取更大程度的信息披露，该经验值得充分总结。建议立法修订允许和鼓励重点疫区在法定的信息披露标准之外，根据有利于管控流动性、集中攻关医学难题、协调各个地方行动等因素，以不低于法定信息披露标准为原则，采取更多维、高级别的结构性信息披露。

（图片来源于健康中国）

8关于建立公共卫生开源数据共享平台立法。《传染病防治法》第12条规定了单位和个人接受疾控和医疗机构的数据采集义务，第31条规定了公民的疫情报告义务，但是，针对公共卫生数据尤其是病毒、药研、诊疗、疾控等数据的采集难、成本高、共享差等难题，需要进一步以沙箱式、清单式、场景式、端口式多源获取，及时实现“分对总”的系统化汇聚式、“分对分”的区块链分布式数据存储和共享，而重点又在于建立数据、制度、信用交错的“开源”公共卫生数据共享平台，实现数据的可发现、可访问、可操作、可重用，以及形成疾控高可信的数据采集汇交、可控保存、开放目录、分级管理、科研责任、利益衡平、保密安全的闭环机制，以解决类似疫情发生之初的“失德”抢占数据发表论文、数据不达标和重复采集率高、异构多维数据的关联分析少、数据依赖研发和个人保存比例高等问题。建议立法规定卫生行政部门应当建立公共卫生开源数据的共享平台，重点建立重大疫情科研和防控的元数据标准技术规范、专题数据库或数据集。

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责任编辑：王  健    王柯心

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