房地产税的最佳出台时机和预期影响——房产税系列之三

原创夏磊夏磊地产观察 2021-07-25

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首席房地产研究员：夏磊

研究员：易炜林

导读

2019年政府工作报告提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”，从“稳妥”到“稳步”，房地产税改革正在提速。为什么要征收房地产税？最佳出台时机是何时？征收之前有哪些基础设施要建设？什么房地产税方案最好？出台后会有什么影响？我们试图在本报告中回答这些问题。

摘要

· 为什么一定要征收房地产税？

存量房时代渐行渐近，征收保有环节税是大势所趋。2018年我国城镇住房套户比1.09，住房供给总体充分；土地购置面积和商品住宅新开工均处于峰值水平，住房大建设时代的基础不复存在，开发建设环节的税收和土地出让金必将不断减少。而我国地方财政高度依赖土地相关收入，2018年，地方本级财政收入中土地出让收入占比38.1%，仅依赖于开发环节的土地财政难以为继，拓宽税源是必由之路。

满足三个前提，房地产税有望成为地方政府的重要税源。一是城镇人口和人均居住面积逐渐提高，促使税基总和不断增加；二是人均可支配收入增速高于房价增速，导致房价收入比降低、居民住房购买能力提升，可承受更高的实际税率；三是存量房时代逐步到来，土地出让收入规模降低，提升地方政府征税动力。

· 何时是房地产税出台的最佳时机？

房地产税最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场平稳健康运行时期。

在经济稳定发展、房地产市场健康运行时期出台房地产税，边际影响最小，更容易被市场所接受。当房地产市场上行时，房地产税预期成本远低于房价和房租上涨的预期收益，征税虽不会对市场产生重大冲击，但目前市场继续上行带来的风险也越来越大。当市场下行，一方面持有房地产的预期损失放大，另一方面也强化了政府调控和房价下跌的预期，使得持有者更急于脱手，加速房价下跌。

当前经济下行压力加大，未能给房地产税出台提供最佳环境。当前我国经济金融形势严峻，三季度GDP增速创1992年以来新低，其中，出口连续两个月负增长，消费低迷，固定资产投资持续放缓；财政税收收入下滑，税收连续5个月负增长、11省市财政负增长。

· 征收房地产税，需要哪些基础设施建设？

开展全国住房普查，掌握全国住房基本情况。1984年以来，我国还未进行一次全国性住房普查，住房基础信息薄弱。2020年我国将开展第七次全国人口普查，主要调查人口和住户基本情况，有望摸清楚住房底数。

统一界定房屋性质。由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别大，税基不统一。

解决征税“技术前提”，建立全国统一的不动产登记系统，准确及时的采集房屋登记和交易数据，实现全国联网、实时查询。《不动产登记暂行条例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，不动产登记工作也在全面推进，2018年，全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅、3.8万个窗口、8万多一线登记工作人员平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。

完成房地产税改革。目前在房地产税收环节，约有10个税种，应重新设置建设、交易、保有环节税赋，避免重复征税。

设置科学合理的评估机制。主要包括不动产的价值评估和评估基期、税率调节机制等，确保居民税负负担可承受。

完成修订《税收征管法》，为依法治税提供依据。2015年1月5日国务院公布《税收征管法》（2015年修订征求意见稿），对比原税收征管法，此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订；国务院办公厅印发的《关于国务院2016年立法工作计划的通知》，就做好国务院2016年立法工作提出相关意见，并发布了2016年立法工作计划的具体安排，其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

· 什么是最优的房地产税方案？

税制设计由地方主导，因地制宜，避免“一刀切”。房地产税具有高度地方性，与地方居民利益密切相关。中央统一立法虽然必要，但各地方住房需求、住房发展阶段等具体情况都不一样，不宜统一税制“一刀切”。留给地方政府充足的自主空间，兼顾地方特点，才能保证房地产税满足地方多样化需求，稳妥实施。

区域上，从经济发达地区试点，逐步过渡到全国。相较于经济欠发达地区，发达地区居民收入水平、支付能力和纳税意识都更强，从经济发达地区开展房地产税试点，总结经验，逐步过渡到全国，阻力较小。

征税对象上，从空置住房、高端住房逐步过渡到所有住房，有利于改革推进。房地产税是直接税，居民对税负敏感，房地产税应由小范围、低税负向全面征收过渡。从国际看，房地产税是财产税的一种，税制设定上以“宽税基、低税率”为主，针对存量住房征收房地产税可确保税源规模。开征初期，考虑居民负担水平和接纳程度，可从空置房、高端住房逐步过渡到所有住房。

即使是普征，差异化的税制方案有利于精准调控。对于空置房、高端住房和全部住房，当税率、税基和税收优惠措施都相同时，无法体现税制公平性；当税基和减税措施相同，但对空置、高端房高税率征税、一般住房低税率征税时，有利于打击投机性需求、减少空置、抑制高端需求，提高房地产税的接受度；当税率和税基相同，仅对一般住房实施税收减免政策，既保护居民正当的自住需求，也有利于提高住房利用率，减少不必要的住房资源浪费。

设定合理的价值评估基期和税率调节机制，确保居民可负担。美国房地产评估价值虽与市场价值接近，但可通过评估率来调节实际税率，2018年，各州的房地产税实际税率在0.27%-2.4%之间。德国土地价值评估基期较早，西德为1965年、东德为1935年，基准税率由联邦政府统一制定，同时，设置稽征率来调节实际税率，由地方政府自行确定，由于评估标准较早，居民实际税负水平不高，2017年土地税140亿欧元，占财政收入比重0.98%。英国房产评估采用1991年市场价值（威尔士采取2003年），税率分8个等级，地区政府自行调整基准税率来调节实际税率水平，2017年平均税率仅约1.8%，如考虑房价上涨因素，则实际税负更轻。借鉴国际经验，设定合理的不动产价值评估基期和税率调节机制，让居民能负担起，才是房地产税顺利落地的前提。

居民自住房税收减免，或设定人均免征面积，满足居民自住需求。新加坡采取超额累进制税率，与非自住房税率不同，自住房税率更低；德国首套自住房不收房地产税，只有在使用第二套及以上住房时缴纳二套住房税；上海市新购住宅免征面积为人均60平米；重庆市独栋住宅每户免税180平方米、新购独栋住宅和高档住房每户免税100平方米。

· 房地产税出台有什么影响？

（1）短期内，房地产税通过影响供需格局影响市场

房地产税通过影响市场预期和持有收益影响供需，抑制房价上涨。国际经验表明，房地产税开征前后，征税力度和市场反应尚未明确，市场预期受影响，需求入市节奏推迟、部分投资者抛售房产，影响短期市场供需、房价回调。

购房者关注税收力度和市场反应，观望情绪浓厚。我国房地产税征税时点、力度和市场反应尚未明确，部分购房者会持观望态度、推迟需求入市，短期内购房需求将减少。

房屋持有者可能出租或出售部分征税房产应对持房成本上升。由于征税力度未明确，持房者或大多持观望态度，采用出租或出售部分征税房屋以应对持房成本上升。对于人口净流出、缺乏需求支撑的部分城市，房产持有者可能会选择出售房产；对于人口持续流入、住房需求旺盛的城市，持房者短期内会采取出租房产以应对持有成本上升，并将部分房地产税负担转嫁给承租者，导致房租上涨。

（2）长期看，房地产税市场调节作用不明显

房价长期走势由供需决定，房地产税的市场调节作用有限。从国际经验看，房价的决定因素是供需，房地产税仅是一个调节因素，既不是稳定市场运行的关键，也无法防范房地产泡沫的产生和破灭。德国仅征收土地税、且税负较低，但房价长期稳定，主要依靠供需平衡和稳健的货币金融制度；日本、美国、英国很早就开征房地产税，但日本经历两次房地产危机、美国出现六十年大牛市又爆发次贷危机、英国房价则长期刚性上涨，主要由于土地供给不足或房地产过度金融化。

风险提示：房地产税推进超预期

1 为什么一定要征收房地产税？

1.1 房地产税是发达经济体的地方主体税之一

1.2 存量房时代渐行渐近，土地财政难以为继

1.2.1存量房时代土地财政面临挑战

1.2.2房地产税有望成为地方政府重要收入来源

2 何时是房地产税出台的最佳时机？

3 征收房地产税，需要哪些基础设施建设？

4 什么是最优的房地产税方案？

4.1 地方主导，优先对空置房、高端房征税

4.2 合理的税率调节机制，确保居民可负担

4.3 居民自住房税收减免，或设置人均免征面积，满足居民自住需求

5 房地产税出台有何影响？

正文

1 为什么一定要征收房地产税？

1.1 房地产税是发达经济体的地方主体税之一

房地产税是成熟市场经济体地方财政收入的重要和稳定来源，具有独特优势：第一，房地产税属于直接税，相对间接税而言不易转嫁。第二，房地产具有收益税的特点，作为地方政府重要财源，用于支持地方公共设施建设和服务，提升地方房产价值，形成正向循环。比如在美国，房地产税占美国公立学校教育经费的45-50%，房地产税较高的地区公立学校教育水平也通常更优。房地产税收入的增加，可以有效促进地方税收收入的增长，推动地方财政建设。房地产税取之于民用之于民。第三，房产不易损耗，房地产税按年征收，征收额根据房价变动而变动，充分反映房地产市场发展，形成稳定收入。第四，调节收入分配，占用土地空间资源多的房屋所有人需要缴纳更多房地产税，同时由于增加持有环节成本，可以部分抑制投机性需求。

美国学区政府96%的收入、郡政府45%的收入和市政府40%的收入均来自于房地产税。房地产税占地方政府税收收入比重超70%，占总收入比重达1/4，仅次于政府转移支付收入。英国市政税作为地方政府主要税种，2016财年，英格兰市政税合计征收261亿英镑，占地方政府本级财政收入的43%，占地方政府全部财政收入的16%。加拿大房地产税对于地方总体税收以及地方总财政收入的贡献度则一直稳定在85%以及50%左右，为地方政府提供了稳定有保障的收入来源。

1.2 存量房时代渐行渐近，土地财政难以为继

1.2.1存量房时代土地财政面临挑战

1998-2013，是中国房地产“大建设”的十五年：60-70年代婴儿潮先后进入首置期、城镇化大幅推进、经济高速增长，住宅新开工年复合增速16.8%，住房短缺大获改善。当前中国房地产市场已逐步进入提质降速阶段，住房建设由高速转向中高速，逐渐向存量房阶段过渡。

热点城市房地产市场发展节奏更快。分城市来看，热点城市市场发展进程更快，且基本遵循拿地峰值-新开工峰值-销售峰值-存量房市场的演化路径，以三个一线城市为例，2002-2003年，北京、深圳、上海先后出现土地购置面积峰值、2003-2004年先后出现住宅新开工峰值、2005-2007年先后出现住宅销售峰值、2011-2015年先后进入存量房市场。

第三、存量房时代逐步到来，土地出让收入规模降低，地方政府征税动力提升、征管力度增强。

随着城镇化率提升，存量房时代到来，土地出让收入和建设交易环节占比近90%的土地财政收入逐步减少，地方政府主要事权支出也由大规模开发建设转向公共服务，因此征收动力和征管力度增强。

2014年开始，国有建设用地出让面积已进入下行通道， 2017-2018年地方政府土地出让收入大幅增加，主要因为房价上涨、房企集中补库存带动地价大幅上涨。随着存量房时代逐步到来、土地市场降温，未来土地出让收入将随出让面积减少而重回下行通道，而房地产税规模随税基和实际税率提升而增加，最终超过土地出让收入规模。

2 何时是房地产税出台的最佳时机？

房地产税的最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场平稳健康运行时期。

房地产业对国民经济有着巨大的拉动作用。房地产对国民经济增长的重要作用表现在投资、生产和消费三个领域。房地产不仅自身促进经济增长、提高民生质量和水平、解决就业、贡献财政税收，而且具有产业链条长、关联行业多的特点，拉动一大批产业的发展。第一，房地产开发投资直接形成固定资产投资；第二，房地产投资带动建筑业以及水泥、钢铁、有色金属、挖掘机等上下游制造业的生产与投资；第三，房地产销售后，带动与住房有关的消费，促进了家电、家具、家纺、装潢等制造业的生产与投资；第四，房地产的开发和销售，对金融、物业管理等第三产业也有明显的带动。2018年房地产业增加值占GDP的比重为6.6%，房地产对上下游相关行业增加值的拉动占GDP的比重为9.2%，二者合计占比高达15.8%。

以日本为例，1991年为抑制地价上涨和房地产投机开征地价税、强化特别土地保有税，成为地价下跌的加速器。1985-1990年金融自由化和国际化导致商业用地价格大幅上涨，主要集中在三大都市圈、6个主要城市。1986-1990年，全国土地价格指数增长42.3%，而6个城市土地价格指数增长了160.6%，东京圈、大阪圈分别增长153.5%、166.3%。

1991年1月，《综合土地政策推进纲要》、《土地税制改革的基本方案》陆续出台，主要调控措施包括：开征地价税、强化特别土地保有税以及提高土地评估标准。

开征地价税、强化特别土地保有税的本意是增加土地持有成本抑制房地产投机、挤出虚高的价格泡沫。但从实施效果来看，加税短期内大幅强化了市场悲观情绪、加速房价下跌，尤其对中心城市土地价格的下跌起到了明显推动作用。1992年当年6大城市房价指数即下跌15%，截至2018年6大城市跌幅高达76.0%。

日本1991年加税成为地价下跌的加速器，主要原因有三。第一，投机盛行，是推动此轮地价上涨的重要因素。日本1975年开始城镇化率增速趋缓，到80年代后期刚需已充分满足，地价快速上涨主要由投机驱动，大量法人和个人持有土地，受加税影响较大。第二，市场下行期房地产税大幅增加持有损失。出台时房地产泡沫已经开始崩溃，由于地价评估调整滞后市场价变化，实际税率上升和地价下跌并存，土地持有越久损失越大，持有者更加急于脱手。第三，强化了政府调控和地价下跌预期。加税政策目的在于增加持有成本、减少囤地，但成为政府强力调控的信号，强化了市场悲观预期。

3 征收房地产税需要哪些基础设施建设

房地产税出台，应立法先行，并满足六大前提条件。

一是开展全国住房普查，掌握全国住房基本情况。1984年以来，我国还未进行一次全国性住房普查，住房基础信息薄弱。2020年我国将开展第七次全国人口普查，主要调查人口和住户基本情况，有望摸清楚住房底数。

二是统一界定房屋性质。由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别大，税基不统一。

三是解决征税“技术前提”，建立全国统一的不动产登记系统，准确及时的采集房屋登记和交易数据，实现全国联网、实时查询。《不动产登记暂行条例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，不动产登记工作也在全面推进，2018年，全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅、3.8万个窗口、8万多一线登记工作人员平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。

四是完成房地产税改革。目前在房地产税收环节，约有10个税种，应重新设置建设、交易、保有环节税赋，避免重复征税。

五是设置科学合理的评估机制。主要包括不动产的评估价值和评估基期、税率调节机制等，确保居民税负负担可承受。

六是完成修订《税收征管法》，为依法治税提供依据。2015年1月5日国务院公布《税收征管法》（2015年修订征求意见稿），对比原税收征管法，此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订；国务院办公厅印发的《关于国务院2016年立法工作计划的通知》，就做好国务院2016年立法工作提出相关意见，并发布了2016年立法工作计划的具体安排，其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

4 什么是最优的房地产税方案？

4.1 地方主导，优先对空置房、高端房征税

地方主导房地产税制设计，因地制宜，避免“一刀切”。房地产税具有高度地方性，与地方居民利益密切相关。中央统一立法虽然必要，但各地方住房需求、住房发展阶段等具体情况都不一样，不宜统一税制“一刀切”。留给地方政府充足的自主空间，兼顾地方特点，才能保证房地产税符合地方实情，稳妥实施。

4.2 合理的税率调节机制，确保居民可负担

4.3 居民自住房税收减免，或设置人均免征面积，满足居民自住需求

免征面积作为主要税收优惠政策。国际上常见的房地产税减免条件是对首套房、一定面积或价格以内的部分进行税收减免，以保障必要的住房需求。我国对个人自住房开征房地产税，也将配套灵活的税收优惠，结合国际经验和沪渝两市房产税试点方案，我们认为免征面积将是主要税收优惠措施。上海试点房产税的免征面积是人均60平；重庆试点房产税免征面积是，试点前独栋商品住宅为180平米，除三无人员外的家庭新购独栋商品住宅、高档住宅为100平米。

免征面积影响征税住房占比。根据2015年全国人口抽样调查，全国城镇人均住房面积低于20平、30平、40平和50平的家庭户占比分别为20%、43.8%、62.4%和75.2%。我们分别采用人均免征面积12平、20平、30平、40平和50平模拟全国征税住房的占比。

5 房地产税出台有何影响？

（1）短期内，房地产税通过影响供需格局影响市场

购房者关注征税力度和市场反应，导致市场观望情绪浓厚。我国房地产税征税时点、力度和市场反应尚未明确，部分购房者会持观望态度、推迟需求入市，短期内购房需求将减少。

（2）长期看，房地产税市场调节作用不明显

韩国、日本、新加坡、中国台湾等东亚经济体都有人多地少的人地矛盾、有土斯有财的置业传统，经历了近现代的经济、城镇化和房地产市场的快速发展阶段，也都曾用房地产税打击投资、控制房价。经验表明，房地产税短期内能一定程度抑制投机和房价上涨，但不改变房价长期趋势，在实现住房市场平稳运行方面作用并不显著，甚至可能出现房价加速上涨或下跌。

韩国1990年将土地保有税收从财产税中单列，全面开征土地综合税和房屋财产税，同时完善土地评估系统、加强税收征管，但此后房价一路上涨至1991年2季度。2005年开征综合不动产税，针对富有家庭持有多套和高价值房地产征收惩罚性税率，但此后全国房价加速上涨，仅高房价的首尔江南区等地在2个月内房价回落不到2%，随后报复式上涨。

日本1973年出台特别土地保有税，对保有大面积土地按取得价1.4%每年征税。受石油危机和加息应对恶性通胀影响，地价在1994年曾短暂回落，但从1975年开始随经济发展、城市化快速推进、置业年龄人口增加继续快速上涨。1991年出台《综合土地政策推进纲要》，开征地价税、提高固定资产税率，加强土地评估和保有税收征管。由于1990年开始紧缩的货币政策已经刺破资产价格泡沫，加税强化政府调控预期，加速房价泡沫破裂。房地产泡沫破裂后，由于通货紧缩、人口老龄化不断加剧、经济和人民收入增长失速，造成日本地价持续下跌，即使日本分别于1998年和2003年取消地价税、特别土地保有税，也并未改变地价持续下跌趋势。

新加坡2011年1月开始改革房屋财产税，实行累进税率，提高免征点、税率级差、空置房税率、对非自住住宅征重税等措施。此后房价持续上涨，直到2013年出台信贷收紧、印花税上调等组合拳，才出现回落；其中，税收较重的私人商品住宅价格在改革后的前3年继续上涨了11%。

中国台湾地区2014年6月调高非自住住宅的房屋税率，下限由1.2%调高至1.5%，上限由2%调高至3.6%；提升出租和空置房产的房屋税。2014年底到2015年台湾房价出现短暂回调，但从2016年企稳并重回上涨通道。中国台湾2014年底以来房价涨幅趋缓，主要有三方面原因，而非征税效果。第一，住房供大于求。中国台湾GDP增速从2010年快速回落，2015年陷入负增长，叠加老龄化和城市化停滞，有效需求不足；直接体现在套户比大于1、住房自有率超80%、空置率近20%，从2013年开始持续快速下滑的住宅购房需求指数等指标上。第二，投资盛行、房价金融属性强。根据官方统计，2013年开始住房需求持续下滑，但投资性需求占比始终超20%。第三，预期逆转带动资本流出。2009-2014年6月，由于资本流入、投机盛行，房价上涨95%；随着经济持续不景气，从2012年开始，市场预期转为悲观，带动获利资本流出。

“房地产周期”系列研究：

69、什么是房企资产负债率的合理水平？——行业对比和国际视角，2019年11月14日；

68、中国房地产：问题、难题与建议—“激荡二十年”系列三，2019年10月24日；

67、客观评价房地产的历史贡献—“激荡二十年”系列二，2019年10月23日；

66、中国住房制度改革的历史功过—“激荡二十年”系列一，2019年10月22日；

65、未来中国房地产市场空间有多大，2019年10月11日；

64、如何识别房企风险？—透析房企财务指标背后的秘密，2019年09月25日；

63、房产税的改革历程和实践效果——房产税系列之二，2019年09月17日；

62、房地产税征收的国际经验，2019年09月05日；

61、香港高房价困境是如何形成的？，2019年08月19日；

60、发达国家如何监管住房租赁市场？，2019年08月13日；

59、告别短期刺激，房地产融资向何处去，2019年07月31日；