夏磊：政策性银行发力促基建

6月1日国常会决定调增政策性银行8000亿元信贷额度支持基建；6月29日国常会决定通过3000亿元政策性、开发性金融工具支持重大项目建设；7月20日，农发基础设施基金有限公司成立，用于补充重大项目资本金，并完成首笔投放；22日，国开基础设施基金有限公司成立后完成首批资本金投放；同日，国常会部署用好政策性开发性金融工具，不搞地方切块。政策性银行发力是落实4月29日中央政治局会议精神，“抓紧谋划”的增量政策工具之一。

· 政策性银行发力破解基建难题

政策上，今年6月，政策性银行两次发力。6月1日国常会决定调增政策性银行8000亿元信贷额度；6月29日国常会决定运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金。

规模上，投贷联动效应下最多可撬动2-3.8万亿元投资。根据国发〔2019〕26号文件规定，机场项目最低资本金比例为25%，港口、沿海及内河航运项目最低为20%，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等最低可到15%，其他基础设施项目最低20%。7月13日央行新闻发布会指出，预计金融工具占每个项目总投资比重不会超过10%。按照金融工具占项目资本金的10%-25%推算，理论上3000亿元项目资本金投贷联动能撬动1.2-3万亿元的投资，加上8000亿元授信额度，政策性银行两次发力最多可撬动2-3.8万亿元的投资。

两次发力有区别。一是主体不一样，8000亿元信贷额度由国开行4000亿元、农发行3000亿元、进出口银行1000亿元三家政策行分配；3000亿元金融工具由国开行和农发行两家政策行发行，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息。二是性质不同，8000亿元信贷额度是重大基建项目的债权投资，而3000亿元金融工具是为补充专项债项目资本金，属于股权投资。三是投向有区别，8000亿元信贷额度主要投向水利等重大项目，而根据央行介绍，3000亿元金融工具重点投向中财委会议指明的五大基础设施重点领域、重大科技创新等领域、其他可由地方政府专项债券投资的项目。四是目的不同，8000亿元信贷额度直接用于债务投资，3000亿元金融工具主要是用于补充项目资本金，或为专项债项目资本金搭桥。

作用上，通过政策性银行政策加码，在可行性、时效性、灵活性等方面都有明显优势。一是不以营利为目标。主要为国家重点建设和按照国家产业政策重点扶持的行业及区域的发展提供资金融通。二是可投放更多更长期限贷款。政策行主要的资金来源是政府提供的资本金及各种借入资金等，而不是吸纳公众存款。三是不影响财政赤字，同时能化解三四季度基建项目的资金衔接问题。财政预算调整、专项债额度提前下达、特别国债发行等在程序上都需要时间，预计专项债8月底前基本使用完毕，导致三四季度基建项目可能面临资金缺口。四是有资金成本优势，能更好助力基建项目开展。五是发挥结构性货币政策作用，不搞大水漫灌、不超发货币，引导金融机构精准支持重点领域，增强金融服务实体经济能力。

· 和专项债形成补充，破局当前

根据国家统计局数据，2022年1-6月份，基础设施投资同比增长7.1%，增速比1-5月份加快0.4个百分点，比全部投资增速高1个百分点。基建投资增速并未显著扩大，主要有两方面原因：

一是缺乏项目储备。一方面，经营模式不明确。专项债项目必须有明确的经营模式，“传统基建”在部分地区已逐渐饱和，“新基建”缺乏明确项目模式、可预期的项目收入来源不足、代表性示范项目匮乏。另一方面，缺乏稳定的偿债来源。符合政府投资要求的项目越来越缺乏，专项债要求投向有一定收益的公益性项目，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源，并且绩效管理趋严，此类项目在地方实际上较为稀缺。

二是合规之下项目孵化需要时间。发债需要可行性评估、环保、用地、规划等；资金使用时的投向、项目收益等都有合规要求。

· 基建投资是当前稳经济增长的重要手段

高层高度重视基建。4月26日召开中财委会议，强调全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系，并指明交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施五大建设方向。4月29日，政治局会议再次强调“全面加强基础设施建设”。5月23日，国常会决定促有效投资，优化审批，新开工一批水利项目，引导银行提供规模性长期贷款；启动新一轮农村公路建设改造；支持发行3000亿元铁路建设债券。5月25日，国务院召开全国稳住经济大盘电视电话会议，强调要发展，并向12个省派出督查组，对政策落实和配套开展专项督查。7月12日，发改委印发《国家公路网规划》提出，2035年国家公路网规划总规模约46.1万公里，基本建成覆盖广泛、功能完备、集约高效、绿色智能、安全可靠的现代化高质量国家公路网，形成多中心网络化路网格局。同日，发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，推进管网更新改造和地下管廊建设；推进智慧化改造；强化综合交通运输网络支撑，到2025年新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达。7月15日，农业农村部四部门印发《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，提出支持耕地保护和质量提升等7大重点领域。7月20日，银保监会正式批复农发基础设施基金成立，用于补充重大项目资本金；21日，基金成功投放全国首笔农发基础设施基金5亿元。22日，国开基础设施基金有限公司成立后完成首批两个项目的资本金投放，共计13.07亿元。同日，国常会部署依法合规投放政策性开发性金融工具资金，不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大，政策性银行新增信贷额度要及时投放。

以水利为例，上半年新开工项目和完成投资均创历史新高。2022年上半年新开工水利项目1.4万个，历年最多，投资规模达6095亿元；在建项目2.88万个，投资规模超过1.6万亿元；上半年全国落实水利建设投资7480亿元，同比增加49.5%；水利建设投资完成4449亿元，同比增加59.5%。

风险提示：经济下行超预期，新冠疫情的不确定性，专项债发行和使用不及预期，基建项目落地不及预期等。

6月1日国常会决定调增政策性银行8000亿元信贷额度支持基建；6月29日国常会决定通过3000亿元政策性、开发性金融工具支持重大项目建设；7月20日，农发基础设施基金有限公司成立，用于补充重大项目资本金，并完成首笔投放；22日，国开基础设施基金有限公司成立后完成首批资本金投放；同日，国常会部署用好政策性开发性金融工具，不搞地方切块。政策性银行发力是落实4月29日中央政治局会议精神，“抓紧谋划”的增量政策工具之一。

1、 政策性银行发力破解基建难题

政策性银行是我国特色现代金融体系的重要组成部分。我国政策性银行包括1家开发性金融机构（国家开发银行）和2家政策性银行（中国农业发展银行、中国进出口银行），主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，服务国家经济重大中长期发展战略，体现国家经济发展意图。其中，国家开发银行重点支持新型城镇化建设、产业转型升级等经济社会发展领域；进出口银行主要支持外经贸发展和跨境投资；农业发展银行主要支持“三农”事业发展。2020、2021年，三大政策性银行新增贷款余额分别为2.0万亿元、1.6万亿元。

1.1、 政策上，今年6月，政策性银行两次发力

5月31日，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，在货币金融政策方面，要求政策性开发性银行优化贷款结构，投放更多更长期限贷款，加大对基础设施建设和重大项目的支持力度。

6月1日，国务院常务会议指出，对金融支持基础设施建设，要调增政策性银行8000亿元信贷额度，并建立重点项目清单对接机制。

6月29日，国务院常务会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。引导金融机构加大配套融资支持，吸引民间资本参与，抓紧形成更多实物工作量。

1.2、 规模上，投贷联动效应下最多可撬动2-3.8万亿元投资

8000亿元信贷额度相当于2020、2021年三大政策行新增贷款规模的39%、50%。2020年，国家开发银行人民币贷款余额新增1万亿元、推算进出口银行新增本外币贷款余额4904亿元、农业发展银行新增贷款余额5524亿元；2021年，国家开发银行人民币贷款余额新增6500亿元、进出口银行新增本外币贷款余额4080亿元、农业发展银行新增贷款余额5500亿元。由此计算，三大政策行2020年、2021年新增信贷规模为20428、16080亿元，调增的8000亿元信贷额度分别相当于三大政策行2020、2021年新增信贷规模的39.2%、49.8%。

2019年11月，国务院印发《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》国发〔2019〕26号文件，调整了基础设施项目最低资本金比例。港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%调整为20%；机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。

根据7月13日央行2022年上半年金融统计数据新闻发布会内容，按照金融工具占项目资本金比重不超过50%的要求，预计政策性、开发性金融工具占每个项目总投资比重不会超过10%。

按照政策性、开发性金融工具占项目资本金比例10%-25%计算，理论上3000亿元项目资本金投贷联动能撬动1.2-3万亿元的基建投资，加上8000亿元授信额度，政策性银行两次发力最多可撬动2-3.8万亿元的投资。实际上，8000亿元的授信额度可能会与3000亿元政策性金融工具投贷联动，导致估算的2-3.8万亿元投资拉动值偏大。

1.3、 两次发力有区别

主体不一样。8000亿元信贷额度由国家开发银行、农业发展银行、进出口银行共同分配，其中，根据21世纪经济报的信息，国开行4000亿元、农发行3000亿元、进出口银行1000亿元；而3000亿元金融工具由国开行和农发行两家政策行发行，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息。

目的不同。8000亿元信贷额度直接用于债务投资，3000亿元金融工具主要是用于补充项目资本金，或为专项债项目资本金搭桥。

性质不同。8000亿元信贷额度是重大基建项目的债权投资，而3000亿元金融工具目的之一是补充专项债项目资本金，属于股权投资，行使相应股东权利，但不参与项目实际建设运营，按市场化原则退出。

投向有区别。8000亿元信贷额度主要投向水利等重大项目，而根据央行介绍，3000亿元金融工具重点投向中财委会议指明的五大基础设施重点领域、重大科技创新等领域、其他可由地方政府专项债券投资的项目。

1.4、 作用上，通过政策性银行政策加码，在可行性、时效性、灵活性等方面都有明显优势

一是不以营利为目标。政策性银行主要为国家重点建设和按照国家产业政策重点扶持的行业及区域的发展提供资金融通，聚焦于支持“两基一支”“进出口”“三农”等领域，多属于准公共产品行业，其产品市场环境、资产状况等相对而言缺乏吸引力，市场化资金进入动力不足。

二是可投放更多更长期限贷款。政策性银行的主要资金来源是政府提供的资本金及通过发债等措施从市场筹集的资金，不吸纳公众存款。以国开行为例，2021年15.63万亿元总负债中，已发行债务证券为11.48万亿元，其中，金融债11.14万亿元。因此政策性银行能够提供更多长期限贷款，较好地匹配国家重大基建项目的贷款规模大、周期长的特点。

三是不影响财政赤字，同时能化解三四季度基建项目的资金衔接问题。财政预算调整、专项债额度提前下达、特别国债发行等在程序上都需要时间，预计专项债8月底前基本使用完毕，导致三四季度基建项目可能面临资金缺口。

四是有资金成本优势，能更好助力基建项目开展。4月19日，国家开发银行发行首单100亿元“重大科技成果产业化”专题金融债券，期限3年期，发行利率2.43%；6月2日，进出口银行在全国银行间债券市场成功发行支持上海复工复产主题金融债券，发行金额50亿元，期限1年，发行利率1.79%，低于市场同期利率16bps；6月17日，进出口银行在银行间债券市场成功发行第二期共同富裕主题金融债，发行金额50亿元，期限2年，发行利率2.3469%。

五是发挥结构性货币政策作用，引导金融机构精准支持重点领域，不搞大水漫灌、不超发货币。央行多次强调“坚持不搞‘大水漫灌’，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能”。“结构上，通过结构性货币政策工具等多种政策，引导金融机构精准支持重点领域”。通过政策性、开发性金融工具支持重大项目融资，有利于在不超发货币条件下，引导金融机构发放中长期低成本配套贷款，疏通货币政策传导机制，增强金融服务实体经济能力，助力实现扩投资、带就业、促消费综合效应，稳定宏观经济大盘。

2、 和专项债形成补充，破局当前

根据国家统计局数据，2022年1-6月份，基础设施投资同比增长7.1%，增速比1-5月份加快0.4个百分点，比全部投资增速高1个百分点。其中，信息传输业投资增长20.6%，水利管理业投资增长12.7%，公共设施管理业投资增长10.9%，生态保护和环境治理业投资增长4.8%。

基建投资增速并未显著扩大，主要有两方面原因：

一是缺乏项目储备。一方面，经营模式不明确。专项债项目必须有明确的经营模式，“传统基建”在部分地区已逐渐饱和，“新基建”缺乏明确项目模式、可预期的项目收入来源不足、代表性示范项目匮乏。另一方面，缺乏稳定的偿债来源。符合政府投资要求的项目越来越缺乏，专项债要求投向有一定收益的公益性项目，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源，并且绩效管理趋严，此类项目在地方实际上较为稀缺。

二是合规之下项目孵化需要时间。发债需要可行性评估、环保、用地、规划等；资金使用时的投向、项目收益等都有合规要求。

3、 基建投资是当前稳经济增长的重要手段

3.1、 基建投资对经济发展影响明显

基建投资约占固定资产投资的26%，是经济社会发展的重要支撑。2022年1-6月，基建、房地产、制造业投资分别占固定资产投资完成额的25.4%、24.5%、30.5%，三者合计占比80.4%。当前房地产销售下行压力仍大，房地产投资难以成为稳增长的重要支撑力量，而制造业投资又容易受外需扰动，基建成为当前阶段稳经济发展可操作性和确定性最强的手段。

基建投资对稳投资、扩内需、补短板具有显著的促进作用。从全局看，基础设施具有基础性、战略性、先导性作用，是重要的安全工程、发展工程、民生工程，是加强跨周期和逆周期调节、推动高质量发展的重要举措。从效果看，基建投资属于政府公共财政支出，能转化为企业经营活动，不仅有利于大幅度扩大社会总需求和国民收入，还能推动相关产业链的完善发展。

3.2、 高层高度重视基建

4月26日召开中财委会议，强调全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系，并指明交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施五大建设方向。

4月29日，政治局会议再次强调“全面加强基础设施建设”。

5月23日，国常会决定促有效投资，优化审批，新开工一批水利项目，引导银行提供规模性长期贷款；启动新一轮农村公路建设改造；支持发行3000亿元铁路建设债券。

5月25日，国务院召开全国稳住经济大盘电视电话会议，强调要发展，并向12个省派出督查组，对政策落实和配套开展专项督查。

7月12日，发改委印发《国家公路网规划》提出，2035年国家公路网规划总规模约46.1万公里，基本建成覆盖广泛、功能完备、集约高效、绿色智能、安全可靠的现代化高质量国家公路网，形成多中心网络化路网格局。

7月12日，发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，推进管网更新改造和地下管廊建设；推进智慧化改造；强化综合交通运输网络支撑，到2025年新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达。

7月15日，农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司、国家开发银行办公室、中国农业发展银行办公室联合印发《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，提出支持7大重点领域：以高标准农田为代表的耕地保护和质量提升；以种业领域为代表的农业科技创新；以国家现代农业产业园为代表的农业产业融合发展；以温室大棚、戈壁农业、寒旱农业等为代表的现代设施农业；以国家农业绿色发展先行区为代表的农业农村绿色发展；以抗旱排涝工程体系为代表的农业防灾减灾；以“农村四好路”为代表的乡村建设。

7月20日，农发基础设施基金有限公司取得银保监会正式批复并成立，用于补充重大项目资本金。7月21日，农发行成功投放全国首笔农发基础设施基金5亿元，用于支持重庆市云阳县建全抽水蓄能电站项目建设，助力撬动水利基础设施建设投资。

7月22日，国开基础设施基金有限公司成立后完成首批两个项目的资本金投放，出资13.07亿元，支持山西省呼北国家高速公路山西离石至隰县段工程项目和河南安阳豫东北机场项目。

7月22日，国常会指出，政策性开发性金融工具、专项债等政策效能释放还有相当大空间，并能撬动大量社会资金。会议强调要依法合规做好政策性开发性金融工具资金投放等工作，强化激励、不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大。政策性银行新增信贷额度要及时投放。

3.3、 基建项目陆续落地

7月1日至15日，全国新开工34个基建重大项目，总投资4195 亿元。根据基建通统计，7月1日到15日，全国重大开工项目34个，共计总投资约 4194.5 亿元，其中公路项目11个、地铁项目2个、铁路项目2个、水电项目11个。

以水利为例，上半年新开工项目和完成投资均创历史新高。2022年上半年新开工水利项目1.4万个，历年最多，投资规模达6095亿元；在建项目2.88万个，投资规模超过1.6万亿元；上半年全国落实水利建设投资7480亿元，同比增加49.5%；水利建设投资完成4449亿元，同比增加59.5%。

风险提示：经济下行超预期，新冠疫情的不确定性，专项债发行和使用不及预期，基建项目落地不及预期等。

证券研究报告《政策性银行发力促基建》

对外发布时间：2022年7月27日

发布机构：国海证券股份有限公司

本报告分析师：夏磊

SAC编号：S0350521090004

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