【实务导师谈形势】国际视野下双碳政策的大国韬略：CBAM与我国碳税前瞻

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2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”此后，习近平主席又在国内外不同场合多次提及中国的“双碳”政策，这引起国内外社会的广泛关注。今年7月14日，欧盟委员会发布了欧盟绿色新政的核心政策——“Fit for 55”减排一揽子立法建议，包括实施更严格的碳交易体系并扩展碳交易覆盖范围、2030年可再生能源占比提高到40%、为防止碳泄漏而设立的建立碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism ，简称“CBAM”）等13项措施。目前CBAM依然有待欧盟议会表决通过，如果顺利实施，这将是人类历史上第一个真正的碳边境税机制。本文将简单介绍欧盟的CBAM机制，并对国内类似政策进行前瞻，帮助读者初探国际视野下碳排放的大国策略。

所谓“碳达峰”，即指某一经济体的二氧化碳等温室气体排放量在某一年达到了最大值，之后将进入下降阶段；而“碳中和”则是指一段时间内，特定组织或整个社会活动产生的温室气体，通过植树造林、海洋吸收、工程封存等自然、人为手段被吸收和抵消掉，实现人类活动二氧化碳等温室气体相对“零排放”。欧洲的绝大部分发达国家基本在2000年前就实现了碳达峰，美国则是在2007-2008年实现了碳达峰；而这些欧美的发达国家普遍承诺在2050年之前实现碳中和。中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，中国只有短短不到10年的时间，要把碳排放总量控制达到峰值。更令人难以置信的是，在碳达峰后中国承诺只要再用30年，就要把两倍于美国的峰值降低到净零排放。这一极具挑战性承诺的提出，意味着中国从被动接受所谓西方的“国际标准”向着主动参与真正国际标准的转变。

根据欧盟委员会公布的CBAM提案，碳边境调节税最初将仅适用于钢铁、水泥、化肥、铝和电力这5个高碳行业的产品，而且只针对此5类产品生产过程中直接排放的碳，暂不涉及上述5类原材料的下游终端产品（例如，汽车、机械零件、铝制品等）及其间接排放。

CBAM提案将分为两个阶段，2023年~2025年将作为过渡阶段，CBAM所涵盖行业的产品进口商仅需履行其产品的碳排放报告义务，而无需缴纳任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少生产企业10%的碳排放交易体系（Emission Trading Scheme ,简称“ETS”）免费配额，直至2035年完全取消免费ETS配额，同期要求进口商根据进口产品生产过程中产生的超限排放量支付碳边境调节税。

在CBAM运行机制下，产品进口商需要在欧盟专门管理机构进行注册登记，并以年度为单位申报（目前暂定为每年5月31日）上一年进口到欧盟的产品总量和这些产品所含的碳排放量，购买相应数量的超限排放量。

CBAM将对已经实施碳定价和碳排放市场的国家设置相应的抵扣政策。假如非欧盟生产商能够证明他们已经在第三国支付了生产进口产品所含的碳价，则可以为欧盟进口商全额扣除相应的成本。

CBAM涵盖的进口产品所含碳排放信息由其非欧盟生产商传达给在欧盟注册的进口商。如果在进口货物时无法获得此信息，欧盟进口商可以暂时根据每种产品二氧化碳排放的默认值，确定需要购买的证书数量。进口商可以在以后的对账程序中证明其实际排放量，并交出相应数量的CBAM证书。

如果顺利实施，2035年后，向欧洲出口的非欧盟企业将需要为其在欧洲的碳足迹支付与欧洲企业相同的价格。作为目前世界上最大的制造品出口国和温室气体排放国，CBAM显然将会给中国企业走出去设立新的“门槛”。此外，作为国际标准重要的设立主体，欧盟的CBAM落地之后，全球其他地区的主要经济体难免效仿，设立自己的碳边境税机制。如果中国依旧向以前一样被动参与，将给中国企业和中国经济带来沉重的负担。

虽然目前在世界范围内尚无征收碳边境税的先例，但是部分欧州国家已经在本国范围内征收碳税。欧洲碳税政策包括如下几个基本特征。首先，欧洲国家的碳税都是在对已有环境税进行修改的基础上实现的。主要根据能源消费和二氧化碳排放量对环境税负进行相应地提高。其次，征收得到的碳税主要用于减少劳动要素成本，主要通过减轻个人所得税和社会保障税来实现。再次，一部分国家的碳税政策也包含了对厂商的补贴，例如鼓励企业进行提高能源效率的投资，降低资本要素的税负。最后，税收优惠政策在居民与厂商之间，以及不同产业之间存在着非对称性。相比之下，其他碳排放大国，诸如美国仅在部分州或市政府层面存在征收碳税的实践。

我国虽然自2018年开始实施《中华人民共和国环境保护税法》，向直接向环境排放应税污染物（包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声）的企业事业单位和其他生产经营者征收环境保护税，但是二氧化碳等温室气体并未列入附件二的应税污染物列表。但是，国内理论界对于碳税的研究始终保持高度的关注。有媒体报道，财政部在公布的《财政部对十三届全国人大四次会议第2284号建议的答复》中透露，财政部正牵头起草《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，拟充实完善一系列财税支持政策，积极构建有力促进绿色低碳发展的财税政策体系，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展。随着双碳政策的进一步落实，不排除未来我国也将开始对部分高碳行业试点征收碳税。

实务导师介绍

章晓科律师

炜衡律师事务所

高级合伙人

章晓科律师是一位拥有丰富涉外能源项目及环境事务经验的法律专家，为中国及国际客户提供跨境投融资、项目建设、运营及争议解决等各类法律服务。他是最高人民检察院民事行政案件咨询专家库成员、上海市律师协会国际投资业务研究委员会主任、全球法律专家名录（Who’s Who Legal）2019和2020年度“中国环境法律师”。

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