“九个一”工作法助力平台公司系统性转型

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引

言

近年来，地方政府融资平台公司转型升级如火如荼。不断做大做强做优平台公司，支撑地方基础设施建设和经济社会发展，成为全国各地的必选动作。在各地推动平台公司转型升级的过程中，有的侧重资产资源整合，有的侧重市场化业务拓展，有的侧重建立完善现代企业制度，有的侧重厘清与政府之间的关系，等等。可见，平台公司的转型升级工作涉及面之广，复杂度之高。结合多年来服务城投行业的经验，方达咨询认为地方政府融资平台公司的转型升级需要系统性思考、前瞻性谋划和全方位设计，并提出“九个一”工作法供广大平台公司在转型实践中参考。

一、编制一本前瞻规划

战略规划是企业对未来中长期发展的目标和实施路径进行的明确安排，是企业在激烈的竞争环境中谋求长期生存发展的纲领性文件。平台公司作为地方国有企业，受到国家宏观政策和区域经济发展环境的深刻影响，同时随着自身转型发展，战略定位与目标、业务布局、组织管控、人力资源等方方面面都需要进行调整，因此亟需重新审视错综复杂的内外部环境，制定发展战略规划，发挥自身发展优势，指导企业抓住发展机遇，规避风险与不足，促进公司发展。

一般而言，平台公司系统性、前瞻性的战略规划，需要从外部环境变化、行业发展机遇与挑战，地方资源禀赋和区位条件，以及自身资源能力的优势与劣势着手，通过SWOT等战略分析工具，制定公司未来的发展方向与目标，明确使命、愿景、价值观，并对公司各项经营管理活动进行有序地谋划，从而全面增强公司经营管理活动的环境适应性，筑牢公司发展定力，提升平台公司的综合竞争力。

二、布局一张业务网络

业务是企业生存发展的基础。此前，平台公司的主要功能仅是帮助地方政府融资，无需考虑市场化发展。正因如此，平台公司的公益属性很强，收入来源主要仍依赖于政府性项目代建或政府补贴，经营性现金流和盈利水平不足，自我造血和市场运作能力很弱。随着政府融资职能的剥离，平台公司需要深入思考融资的还款来源、有收入的项目领域、市场化的业务方向等问题。合理布局一张符合平台公司市场化发展需要的业务网络，是其转型升级工作的关键一环。

方达咨询认为，平台公司应将政府性业务和市场化业务有效结合，探索“两条腿”走路。一是保持基础设施和城市综合开发等传统业务不变，继续在城市基础设施建设和政府投资项目中发挥主力军作用；二是积极涉足新的业务领域，开展与自身资源相关或相近的经营性业务，增加现金流，增强造血功能。

具体来说，平台公司需基于未来的战略目标和现有的业务状况，结合地方资产资源禀赋和产业状况等，系统性地对业务板块进行划分，可考虑重点打造城市建设、城市开发、城市运营、产业投资与金融等业务板块，并按照“建链、强链、补链、增链”的思路，实现业务优化与提升。业务板块划分基础上，依托于集团的统筹能力，根据各权属公司的业务范围和专业优势，重新进行承接范围划分，提升业务协同效果。通过业务网络的搭建，平台公司的业务体系实现由多点向线、面的组合发展，经营体系逐步完善，核心竞争力也将得到不断提升。 

三、搭建一个总体架构

对于平台公司而言，非常明显的特征就是资产规模大、业务板块杂、权属公司多等，这给其经营管理带来了不小的难度。近年来各地正经历着大规模的整合重组，地方上的国有企业、资产资源向若干核心平台公司不断聚集，进一步加剧了平台公司的运作难度。此外，掣肘于多年来的政企不分，平台公司承担了较多的政府性职能，并因此忽略了公司总体架构的搭建，造成了平台公司市场化运作机制不灵活的问题，阻碍其运营效率的提升。为此，对于平台公司而言，搭建一个科学、合理的总体运作架构显得尤为必要。

一般来说，平台公司的总体架构应包括业务架构和管理架构两部分，业务架构重点明确集团公司、业务板块或子集团、专业子公司，管理架构重点明确治理层、经营层及各个部门设置。在进行平台公司总体架构设计的过程中，首先要从“分层、分类、分业”的角度进行考虑，针对业务架构需要结合平台公司的战略定位、融资能力提升、业务布局、子公司状况等进行设计，针对管理架构要结合母子公司功能定位、职能分工、管控方式等进行设计。通过总体架构，可以全面直观的看清平台公司的运作思路、运作逻辑。

四、提升一级融资能力

平台公司因地方政府融资需求而生，并一直充当地方政府的“第二财政”角色，发挥着重要作用。然而，基于前期依托于政府信用的背书，平台公司的融资规模快速扩张，并积累了不少债务风险。随着融资环境趋紧、政府信用背书剥离，在平台公司市场化转型背景下，原有的融资模式已不可持续。不过，作为地方经济社会发展的主力军，平台公司的融资作用依然重要，特别是在当前多地财力捉襟见肘的窘境下，更是如此。因而，平台公司转型发展的一个重要目标就是不断提升其市场化融资能力。

一般来说，平台公司融资能力提升的重要体现就是授信额度增加和主体信用评级提升。通常提升融资能力的做法，主要是进一步进行地方性的资产资源整合，壮大资产规模，提高现金流，强化政府支持等。此外，平台公司可紧密结合当下的窗口政策，包装适合的项目，比如国家大力推行的专项债项目、政策性金融支持项目、环保导向型项目等。从未来更长远来说，平台公司应充分利用银行信贷、政策性金融、债券融资、产业基金等多元化融资手段，并择机尝试打通直接资本市场，实现市场化融资能力质的飞跃。

五、构建一套管控机制

无论是出于战略性重组和专业化整合的需要，还是出于业务规模扩张和多元化发展的需要，各地平台公司摇身一变成为“集团”，并纷纷开启了集团化发展之路。集团成员企业少则十几家，多则上百家。不管是新设还是改组，平台公司从单体公司变为集团性公司的过程中，无一例外都是通过整合重组而成。随之而来的是，平台公司集团总部的管控机制不健全、管控能力弱，“大而不强、集而不团”的现象普遍存在，集团下属各子公司互相独立、各自为政的现象时有发生。资源利用率不高、共享机制不健全，导致整合后的平台公司运作效率低下，业务协同较差，无法实现集团价值的最大化。因此，平台公司从集团化运作的角度考虑，构建一套科学、合理的管控机制必不可少。

方达咨询认为，科学、合理的管控机制应关注两个方面的问题。一是母公司、一级子公司、二级子公司等各自的定位和主要功能是什么？比如母公司可定位为管控中心，集战略管理、财务管控、投融资决策、绩效考核、人力资源管理等功能于一体，需强化战略统筹、风险控制能力、资源协同能力等；各权属公司可作为经营中心、利润中心，需打造市场专业化能力，建立核心业务的市场分析能力、业务拓展能力和运营能力，实现专业化发展。二是母公司与各级子公司的权责边界如何划分？集权还是分权？哪些集？哪些分？这就要根据子公司重要程度、主业关联度、业务成熟度、业务属性、管理成熟度、股权比例、总部业务管理能力等因素，设计差异化的管控模式。当然，平台公司因业务多样性，需要进行分类监管、分类考核。集团做大做强、子公司做专做精，抓大放小、业务下沉，防范风险、兼顾效率，这些都是平台公司在管控机制设计过程中普遍考虑的重要原则。

六、明确一批管理规范

企业管理规范是企业全体员工在生产经营活动中共同遵守的规定和标准，它是企业管理的基础工作，对于规范企业的生产经营活动，提高企业的管理水平有着重要的作用。常见的企业管理规范包括企业的各项规章制度、流程、行为准则等。对于平台公司而言，建立完善一批管理规范是转型发展的基础性工作，是防范各类风险、提升管理效率和水平，实现平台公司持续、稳定和健康发展的必要保障。

绝大多数平台公司管理基础薄弱，专业管理人才缺乏，加上庞杂的业务体系，致使其管理难度很大。方达咨询认为，建章立制作为平台公司转型升级的一项必要工作，应从四个方面考虑。

一是必要性。平台公司的应结合实际经营管理需要，循序渐进的进行制度规范的建议，比如一开始要明确公司的部门职能职责、业务流程、薪酬激励机制、财务制度等常见的管理规范，并在此基础上逐步补充党建、行政、风控等方方面面的制度规范，最终形成汇编。

二是合规性。平台公司的管理规范不仅要遵守法律法规，还得符合从中央到地方的各级政策要求，比如财政部门关于债务管理的要求，国资部门关于国资管理的要求，组织部门关于人事管理的要求，等等。

三是统一性。平台公司大都经过多轮整合，不同公司在整合前都有自己一套运作规范，这就需要其整合后建立统一的管理规范，有些制度予以废改留增处理，同时不同公司的管控模式不同，制度管理也要因企施策，避免一刀切。

四是高效性。转型后的平台公司逐步建立市场化经营机制，这对其运营效率也提出了要求，所以制度流程也要兼顾效率，尽量避免决策流程冗长、不合理等现象，公司在适合的情况下利用数字化、信息化，固化各类管理流程，提升公司经营管理效率。

七、组建一支精干队伍

企业发展，关键在人，尤其是能干事、肯干事和干成事的人。对于平台公司来说，普遍存在着人员构成复杂、人才流动性差、人才储备不足、专业人才短缺、激励机制不灵活等问题，严重阻碍了平台公司的市场化转型进程。为此，组建一支精干队伍，对于平台公司的转型成功起到了十分关键的作用。

方达咨询认为，平台公司所需要组建的一支精干队伍，一般包括三类：第一类是领导型人才，主要包括公司的中高层管理人员，特别是领导班子。第二类是专业型人才，主要包括在产业、融资、投资、风控、法务、运营、技术等各个专业领域有一技之长的人才，尤其是有丰富经验、资质证书等专业人才。第三类是储备型人才，主要包括公司未来长期培养、可塑的人才，类似于管理培训生。三类人才中，领导型人才担当领头羊的角色，引领公司发展；专业型人才作为业务骨干、技术骨干，成为公司发展的中坚力量；储备型人才作为公司持续发展的后备力量，为公司不断注入新鲜活力。

当然，平台公司在转型发展过程中，应坚持“党管人才”原则，实施“人才强企”战略，坚持人才是企业发展的第一内生动力。建立以培养内部人员为主、引进高层次人才为辅、聘用外部专家为补充的综合性人才发展策略，着力打造适应平台公司转型发展需求的高素质队伍。通过加强统筹谋划，从人才的“引、育、用、留”工作上持续发力，组建一支精干高效的人才队伍。此外，还要积极发挥市场机制作用，落实“三项制度改革”总体要求，实施经理层成员任期制和契约化管理、试点职业经理人制度，充分激发活力和创造力，不断提升平台公司的市场化、现代化经营管理水平。

八、营造一种文化氛围

企业文化具有凝聚、导向、优化、辐射和教化等多种功能，是实现企业发展目标的精神动力。众所周知，各地平台公司大都依托政府而组建成立，行政色彩浓厚。随着平台公司从行政化向市场化的转变，需要充分重视企业文化的建设，牢牢把握好企业文化着力点，通过提炼、传承、创新、融合与实践，营造出一种符合平台公司特征的企业文化氛围，将企业文化真正建设成为平台公司的核心竞争力。

方达咨询认为，平台公司的企业文化建设至少要考虑四个因素。一是行业因素，城投行业作为一种特殊的行业，十分讲求经济效益和社会效益的有机融合，尤其是后者。二是地域因素，平台公司的地域属性很强，不仅基于本地的区位条件、资源禀赋和产业基础，还要围绕着本地进行基础设施建设和经济社会发展。三是企业因素，此前平台公司被当作政府部门看待，随着市场化转型，其企业的基因要逐步显现出来，并作为一个市场主体参与各类经营管理活动。四是党建因素，平台公司作为特殊的国有企业，要时刻以党建为引领，将新时代党的建设与企业文化建设融合发展，从“党领导一切”的原则出发，将社会主义价值观作为企业文化工作的中心思想，确保平台公司的发展方向和目标与党的基本方针相统一。基于上述四个因素，并结合平台公司的总体战略规划与发展目标，深入阐述企业使命、愿景、价值观，不断丰富和完善企业文化内涵，开展企业文化系列活动，营造一种良好的企业文化氛围，增强员工对企业的认同感和归属感，这将给平台公司的转型发展将带来事半功倍的效果。

九、重塑一层政企关系

平台公司的诞生与地方政府有密切关系。可以说这种特殊的关系，既是促进平台公司快速发展的重要推动力，也是阻碍平台公司转型的一大绊脚石。多数情形下，平台公司被视作政府的部门，双方之间的关系也很难界定清楚。为此，平台公司在组织管理、业务发展、用人机制、薪酬绩效等方面难以有话语权，更无从体现现代企业的属性。因此，为实现系统性转型，平台公司与政府的关系重塑是重中之重。

方达咨询认为，作为当地经济社会发展的一致行动人，平台公司与地方政府要逐步重塑并形成清晰、平等、契约和相互支持的新型政企关系。这种新型的政企关系，具体体现在四个方面：一是债务关系要厘清，该谁承担的债务要明确，即便短期内由平台公司承担较多的债务，但应匹配相应的资源。二是投融资决策要科学合理，针对各类项目，要按照各个项目规范的投融资流程进行决策，平台公司根据项目类型、自身能力等选择适合的投融资模式和接入方式。与此同时，部分项目上马之前要进行可研论证时，这个环节不能忽略。三是政府支持要合规，平台公司的转型发展离不开政府支持，但剥离融资职能后，政府的支持方式也发生重大变化，可重点在资本金注入、资产资源注入、补贴收入、授权经营、市场化激励等方面予以支持。四是国资管理要有效，平台公司即便作为市场主体存在，其依然是地方政府全资的国有企业，受到地方国资监管，地方国资应履职好出资人的角色，对平台公司合理授权放权，推动其国有资产保值增值。

结

语

自2010年我们提出平台公司要市场化转型以来，平台公司的转型工作不知不觉已开展十余年。十余年间，真正转型成功的平台公司为数不多，多数还处于较为低阶阶段。这既有政策形势不断变化等外在因素，也有地方政府支持力度有限、领导变动较大等内在因素。当然，不少平台公司在谋划转型过程中缺少一个系统的方法指引，也是重要原因之一。平台公司要么忙于项目，要么忙于融资，对于转型东一榔头、西一棒槌，未能全面系统、善始善终，不免令人惋惜。

基于城投行业的特殊性和平台公司面临的实际问题，我们归纳梳理了“九个一”工作法，从战略引领、业务布局、运行架构、融资能力、管控机制、管理规范、人才队伍、企业文化、政企关系九个方面全面出击，拳拳到位，形成转型合力，希望能够成为平台公司实现系统性转型的重要工具方法。

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