数据治理“四问”——江小涓教授在数据治理研讨会上的引导发言

10月25日下午，由中国科学院计算技术研究所、中国网络空间安全协会联合主办，清华大学互联网治理研究中心、清华大学服务经济与数字治理研究院、伏羲智库、北京信百会信息经济研究院共同承办的数据治理研讨会在伏羲智库中关村国际科学园办公区举行。

全国人大常委、 全国人大社会建设委员会副主任委员，清华大学公共管理学院院长、教授，清华大学服务经济与数字治理研究院院长江小涓作了现场引导发言。

尊敬的各位嘉宾：
大家下午好。
数据治理是数字时代经济和社会治理的基础性问题，也是当前国内外学术界和产业界高度关注的重要议题。这个领域有许多新问题要研究。晓东教授在这个领域深耕多年，功底深厚，人脉广泛，号召力强，希望今后搭好台，积极和各界合作把数据治理这项工作做的更好更有价值。
今天到会有专家学者、政府部门代表和企业代表，是相互交流学习的好机会。借这个机会，我把自己近几年一直思考的几个问题提出来，向各位请教，与大家讨论。

第一，数据治理是什么含义？

现在，数据治理是一个热门话题，首先需要厘清数据治理指什么。我个人理解有三个层面的含义，第一个层面是用数据来实现治理，数据是治理工具，比如利用行程大数据来进行疫情防控，再如用海量数据建立起智慧城市治理体系等等；第二个是对数据进行治理，数据是治理对象，从目前看，数据权属、数据交易和数据安全是突出问题。第三个是数字时代的数据治理，数据是社会基本元素，涉及数字文明中的数据治理价值选择和标准判断等。从各界讨论情况看，第一层共识较多，实践应用推进快。第二个与现实问题关系最密切，也是研究讨论和政策法律制定的密集区。第三个层面的讨论相对稀少，但这个问题最基本，数字时代看待数据，应该有不同于工业时代，甚至不同于信息时代的新价值观和判断标准，也应该有相应的科技伦理。比如要努力确保大多数人能够受益于数字技术和数据应用，确保数据驱动的时代中人类社会朝向更加具有人文关怀的文明形态演进而不是相反。这个层面特别需要理性之光、人文之光，很希望得到更多的关注和研究。

第二，数据产品的权属和交易秩序如何形成？

任何市场或社会要有效运转，都需要秩序。秩序可以内生于市场和社会，即自发秩序，也可以外生于监管和法治，即制度秩序。自发秩序内生于市场运行自身，是规范市场行为的基础，是市场秩序的重要部分，可以解决许多问题。如交易自愿，讨价还价，遵守约定、履行合同等，都是自发形成且有效运转的。不同细分市场上也有各自的交易规则，诸如先到者得（排队）、价高者得（竞价）、必需者得（急诊）、有运者得（抽签）等等。但无论哪种规则为主，只要是交易者有选择、可预知，就能保障市场的有序运转。
自发秩序虽然是基础，但时常不足以保护市场有效运转、消除市场产生的负外部性和保障社会公平正义，因此监管和法制也不可或缺。比如防止垄断，防止侵占他人权益等。这些都是为了构建市场中的共同行为底线，不能让少数不守秩序的人占便宜，出现劣币驱逐良币的问题。
自发秩序之所以广泛发挥作用并构成市场秩序的基础，是因为市场交易或交换的基础是基于个人能力差异和资源条件形成的互补和互利，各方都能从交易中获益，因而有足够意愿和动力。对政府来说，政府与市场主体之间并没有如同市场交换那样的广泛互利基础，需要依靠行政部门及其员工的公共立场来推动。但是，个体交易中的精细计算和各方剩余非当事人无法感知。在由政府判断损益并规定他人之间的交易规则时，容易形成认识和利益偏差。因此，在那些竞争正常、产权和契约得到维护的情形下，就让自发秩序发挥作用，政府主要弥补“市场失灵”的问题。
这些认识和规律在数据时代是否适用？回答这个问题，需要研究在过去二十多年中，数据市场上存在哪些自发秩序？如何运转，是否有效？可否期待监管者或任何非交易双方的“外人”能够计算出海量数据中的每笔价值或交易价格？或者为数据价值计算规定出公式或规则？这些都是重要判断。如果数据市场或数据社会形不成有效的自发秩序，不能依靠竞争、依靠主体间的博弈维护交易秩序和稳定预期，不能促进创新，那是否就意味着需要形成一个行政监管和法律秩序为主的经济和社会？如果延展讨论，将数据视为公共品，那情形更为复杂，其竞争性排它性的特点并不能由其它类型公共品推及，因此也远非一句“由国家背景的公司运营数据”就能解决难题。数据的权属和交易秩序如何形成，是一个大问题，预示着数字时代和数据市场是否与“市场经济”相容。

第三，平台自治能否用于数据治理？

数字时代，大型平台构建起局部市场，有众多市场主体在其上从事经济活动和社会交往。大量生产者消费者聚集产生巨量交易，平台所创造的交易海量且高频，要处理的纠纷和各种问题数量巨大，远超出传统政府监管能力，事态变化之快速也远超出法律调整的节奏。由于这些传统的制度秩序部分失效，平台就只能承担起维护产业圈中秩序的功能，成为了其协作圈内的“有形之手”，构建起平台的自治秩序。
平台自治在许多方面发挥了重要作用，虽不完美理想，却可行可用，比如保护消费者权益，比如保护知识产权，比如交易纠纷处理等，还有许多。那么，平台是数据的重要收集者、持有者、使用者和交易者，能否期待在必要的监管框架下，平台在数据领域也形成基本有效的自治秩序？如果有可能，需要什么条件和引导？是否可以给其内部自治秩序的形成提供必要的时间和空间? 能否允许不同平台有不同的数据治理特色？允许平台间的博弈发挥优胜劣汰的作用？

第四，政府如何有效监管数据市场？

在传统监管理念中，政府政策法规和法律需要考虑周全，出台后长期稳定执行，不能“朝令夕改”。然而，数字时代数据时代，监管对象和监管环境都在快速变化，特别是平台规模大，数据交易量大，垄断问题和其它不正当行为易于产生，影响快速蔓延，大而不能倒的问题特别突出。因此，监管制度和政策法规不要总是寻求长期稳定，不要总是寻求全面完善，不要总是寻求普遍适用，而是应该及时敏捷出台，及时修改完善，及时迭代升级，甚至可以一事一议，一个平台一策。总之，应对多变数字世界，监管自身也需要不断创新，需要更新理念和方式，同时，社会对监管部门也要有合理的期待和评判标准。

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